FICHAMENTO DE TEXTO: "A FORÇA NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO"

Série acadêmica

FICHAMENTO do livro HESSE, Konrad. A Força Normativa da Constituição. Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 1991.

I.
Ao analisar uma palestra de Lassale que afirma: a Constituição jurídica não passa de um pedaço de Papel e a Constituição real é formada pelos fatores reais de poder; Hesse se esforça em provar que o desfecho do embate entre as duas não se verifica necessariamente em favor desta.

Hesse afirma que o Direito Constitucional estaria em contradição com a essência da Constituição, se promovesse uma situação de conflito permanente: Constituição jurídica se abate diariamente em relação à Constituição real, ou seja, a negação daquela em favor desta, cumprindo tão somente a função de justificar as relações de poder dominantes.

Se a ciência da Constituição admite a Constituição real como definitiva, tem-se a sua desqualificação como ciência normativa, e sim como ciência do ser, como a Sociologia.

II.
Existiria, ao lado da força das relações fáticas, uma força determinante do Direito Constitucional?

Essa resposta depende de ser superada a separação entre realidade e norma. A norma constitucional não é autônoma em relação à realidade, a sua essência depende da sua vigência.

A Constituição não representa só expressão de um ser, mas também de um dever ser; expressa mais que o reflexo das condições fáticas de sua vigência, pois devido à pretensão de eficácia, ela imprime ordem e conformação à realidade política e social.

A força condicionante da realidade e a normatividade da Constituição podem ser diferenciadas, mas elas não podem ser separadas e confundidas.

Qual o fundamento e o alcance da força do Direito Constitucional? A Constituição adquire força normativa na medida em que se apresenta como elemento autônomo no campo de forças que determina a realidade do Estado.

A força vital e a eficácia da Constituição se estabelecem na sua vinculação às forças espontâneas e às tendências dominantes do seu tempo, possibilitando o seu desenvolvimento e a sua ordenação objetiva.

A Carta jurídica converte-se em força ativa se assenta, na natureza singular do presente, a consciência geral, não só da vontade de poder, mas da vontade de Constituição, que se reflete nas vertentes: compreensão de uma ordem jurídica inquebrantável e em constante legitimação; consciência de que essa ordem é eficaz mediante atos de vontade.

A força do Direito Constitucional não seria uma ficção necessária que cria a suposição de que o direito domina o Estado, em detrimento de outras forças determinantes? 

Se o conteúdo de uma Constituição corresponde à natureza singular do seu presente, mais seguro será a progressão de sua força normativa.

A Constituição deve ser estabelecida numa estrutura bilateral, uma vez que, para preservar sua força normativa, os direitos fundamentais não devem existir sem deveres, à divisão de poderes há de pressupor a sua concentração e ao federalismo, certo unitarismo.

O desenvolvimento dessa força depende também de sua práxis, daí a importância da concepção vontade de Constituição, global e isoladamente considerada.

O autor julga perigosa, para a força normativa, a tendência à habitual revisão constitucional sob alegação de inarredável necessidade política. Cada reforma, exprime a ideia de que se dá mais valor às exigências fáticas de que à ordem jurídica, abalando a sua inquebrantabilidade.

A interpretação constitucional tem significação decisiva para o fortalecimento e preservação da força normativa e está submetida ao princípio da ótima concretização da norma.

É possível que uma mudança das relações fáticas possa produzir mudanças na interpretação da Constituição. Em certos limites, uma interpretação construtiva constitui condição fundamental da força jurídica da Constituição e da sua estabilidade.

III.
Pode-se afirmar que a Constituição jurídica está condicionada pela realidade histórica, sem, contudo, está separada da realidade de seu tempo, e também que as possibilidades e os limites da sua força resultam da relação entre ser e dever ser.

Nas situações de emergência ou no estado de necessidade é que se configura o ponto crucial para caracterizar a força da Constituição normativa.

Como a Constituição jurídica possui sentido próprio em face da Constituição real, não se cogita da perda de legitimidade do Direito Constitucional enquanto ciência jurídica.

O Direito Constitucional deve exprimir em que condições as normas constitucionais adquirem maior eficácia, desenvolvendo a dogmática e a interpretação, dado que lhe compete enfatizar, estimular e manter a vontade de Constituição, a qual consiste na maior garantia de sua força normativa.

IV.
A superioridade da Constituição normativa manifesta-se na quase ilimitada competência das Cortes Constitucionais, que estão autorizadas a dar a última palavra, mesmo sobre questões fundamentais do Estado.

O perigo da separação entre o Direito Constitucional e a realidade ameaça um conjunto de princípios básicos da Lei Fundamental alemã, particularmente o da liberdade.

Há questionamentos a respeito da preparação da Constituição alemã atual em caso de estado de necessidade, já que ela não possui cláusulas especiais para tal situação.

O autor afirma que a resposta à indagação sobre se o futuro do Estado é uma questão de poder ou um problema jurídico depende da manutenção e do fortalecimento da força normativa da Constituição, assim como da vontade de Constituição.

FICHAMENTO DE TEXTO: "DINÂMICA JURÍDICA E ESTRUTURA ESCALONADA DA CONSTITUIÇÃO"

Série acadêmica

FICHAMENTO do tópico 2A "Dinâmica Jurídica, Estrutura Escalonada da Constituição", p. 155-157. In: KELSEN, Hans. Teoria pura do Direito.  6ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998.

A ordem jurídica é uma construção estabelecida em diferentes camadas de normas jurídicas interconectadas, que têm como fundamento último a norma fundamental, a Constituição.

A Constituição pode ser criada por via consuetudinária ou por meio de ato do legislativo. Neste caso, ela é sempre escrita e tem caráter vinculante.

Distingue-se Constituição em sentido formal do sentido material, tendo em vista que esta contém normas que regulam a organização, funcionamento, limitações do Estado e a produção da legislação, e aquela também inclui outras normas sobre temas politicamente relevantes, que a lei constitucional deseja preservar por requisitos mais rigorosos para modificações.

A norma fundamental pode instituir como fato gerador do Direito não apenas o ato do constituinte, mas também o costume dos indivíduos sujeitos à ordem jurídica constitucional.

É possível que o órgão competente para elaborar a Constituição não seja o mesmo para a elaboração das leis normais. Todavia, segundo o autor, geralmente as duas funções são realizadas pelo mesmo órgão.

A Constituição quase sempre prescreve ou exclui determinados conteúdos. No primeiro caso, geralmente há uma promessa de leis com conteúdo prescrito a fixar. No segundo, o próprio conjunto de direitos e liberdades fundamentais é uma tentativa de impedir que leis tendentes a excluí-lo venham a existir.

FICHAMENTO DE TEXTO: "ORGANIZAÇÃO DO ESTADO"

Série acadêmica

FICHAMENTO do capítulo "Organização do Estado", p. 847-894, In: MENDES, G. Ferreira. COELHO, I. Mártires. GONET, P. Gustavo. Curso de Direito Constitucional. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

I - ESTADO FEDERAL

HISTÓRIA

Com origem nos Estados Unidos, o federalismo surgiu na constituição de 1787, para atender as necessidades de governo eficiente em um vasto território recém-libertado e com ideais republicanos, após curto período da Confederação, desde a Revolução de 1776.

Durante a Confederação, ouve dificuldades tributárias, financeiras e jurídicas. As deliberações do Congresso transformavam-se em meras recomendações. Não havia um tribunal supremo. Inviabilizou-se a manutenção dos Estados Soberanos.

A genuína Federação formada por Estados-membros autônomos entregou a uma nova entidade, a União, poderes para exercer as tarefas necessárias ao bem comum. Os Estados passaram a compor a vontade da União pelo Senado.

CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DO ESTADO FEDERAL

SOBERANIA E AUTONOMIA

Soberania, no federalismo, é atributo do Estado Federal, ao assumir o poder de autodeterminação plena, não condicionado a nenhum outro poder, externo ou interno.

Autonomia implica em capacidade de autodeterminação dentro do círculo de competências traçado pelo poder soberano, o que importa em descentralizar o poder administrativa e politicamente.

Sobre um mesmo território e sobre seus habitantes, há uma dupla esfera de poder normativo, incidindo duas ordens legais, a da União e a do Estado-membro, tendo este, capacidade de autoconstituição, desde que sujeita às diretrizes da Constituição Federal.

EXISTÊNCIA DE UMA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

A Federação gira em torno da Constituição Federal, que, além de atuar como fundamento de validação de todo o sistema jurídico, é o seu instrumento regulador.

No Estado Federal, os Estados-membros se unem por meio de uma Constituição Federal, ao passo que, na Confederação, os Estados soberanos se ligam por um tratado de direito internacional.

RAPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS PREVISTA CONSTITUCIONALMENTE

Consiste na atribuição, pela Constituição Federal, a cada ordenamento de uma matéria que lhe seja particular.

Concebido entre as esferas do federalismo, impõe a adoção de mecanismos que aumente a eficácia da atuação estatal, impedindo conflitos e desperdícios de esforços e recursos. Para tanto, as constituições prevêem uma repartição de rendas que torna viva a autonomia e habilita os Estados-membros no cumprimento de suas competências.

O tipo de federalismo adotado, quanto às repartições de competências, pode ser centrípeto (centralizador) ou centrífugo (descentralizador), conforme, ele concentre as competências na União ou opte por distribuir mais o poder em favor dos Estados-membros.

A classificação das repartições de competências refere-se a dois modelos básicos: o clássico, oriundo da Constituição norte-americana, que confere à União poderes enunciados, restando aos Estados-membros os não explicitados; e o modelo moderno, em que se enumeram competências exclusivas do poder central e uma comum ou concorrente, a ser explorada pela União e pelos Estados-membros.

Outra classificação é a que considera a repartição horizontal, enfocando três soluções possíveis, uma enumera exaustivamente as competências de cada esfera da Federação, outra discrimina somente as da União, deixando os Estados-membros com as que restarem, e a última, relaciona apenas os poderes dos Estados-membros, o que sobrar compete à União.

PARTICIPAÇÃO DOS ESTADO-MEMBROS NA VONTADE FEDERAL

A participação dos Estados-membros é garantida pelo Senado Federal, que possui representação paritária, em decorrência do princípio da igualdade jurídica, o que contrabalança o prestígio dos Estados mais populosos.

INEXISTÊNCIA DO DIREITO DE SECESSÃO

É freqüente, nos textos constitucionais, a recomendação de indissolubilidade do laço federativo, na medida em que os Estados-membros não são soberanos.

CONFLITOS: O PAPEL DA SUPREMA CORTE E A INTERVENÇÃO FEDERAL

Os conflitos entre os Estados-membros e entre qualquer deles e a União devem ser levados a uma corte nacional, prevista na Constituição.

Em caso de falha da solução judiciária ou não sendo jurídico o conflito, o Estado Federal dispõe do instituto da intervenção federal, importando na suspensão temporária das normas constitucionais a que se refere à autonomia da unidade atingida.

CONCEITO ABRANGENTE DE ESTADO FEDERAL

No Estado Federal, distingue-se, por meio da repartição de competências entre o governo central e os locais, uma organização descentralizada, administrativa e política, determinada pela Constituição Federal, em que os Estados-membros, sem direito à secessão, participam das decisões da União. Há uma Suprema Corte e é prevista a intervenção federal, como medida de proteção física e jurídica da Federação.

POR QUE OS ESTADOS ASSUMEM A FORMA FEDERAL?

O federalismo tende a aceitar a convivência de grupos étnicos heterogêneos, em um território amplo, com línguas, culturas e paisagens geográficas diferentes, atuando como força a contrapor propensões centrífugas.

Também se constitui numa fórmula que reduz poderes centralizados ou centrípetos, quando se ouvem as diversas bases na tomada de decisões que afetam o País.

O Estado Federal traz segurança democrática, em que o poder é exercido por uma repartição horizontal de funções, diga-se, executiva, legislativa e judiciária, e também vertical, entre União e Estados-membros.

O ESTADO FEDERAL BRASILEIRO

A UNIÃO

É a aliança indissolúvel dos Estados-membros, que age em nome da Federação.

Edita leis nacionais, alcançando todos os habitantes e outras esferas federativas, e leis federais, sobre jurisdicionados da União.

Possui bens próprios, conforme a CF, art. 20.

Para fins administrativos, pode criar regiões segundo um mesmo complexo social e geográfico, visando ao desenvolvimento e à redução de desigualdades (CF, art. 43).

INTERVENÇÃO FEDERAL

Mecanismo drástico e excepcional que se destina a manter a integridade dos princípios constitucionais enumerados no art. 34, da CF, e a conferir eficácia à indissolubilidade da união dos Estados-membros.

Ao repelir a invasão estrangeira ou de um Estado-membro sobre outro, a intervenção garante a integridade nacional ou impede que alguma unidade imponha a sua vontade sobre outra.

A intervenção federal visa por fim à grave perturbação da ordem pública, no caso em que a desordem seja intensa e inusual e o Estado-membro não queira ou não consiga vencê-la de forma eficaz.

A intervenção deve garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades federativas, nas situações em que o poder seja impedido ou tenha dificuldade de funcionar.

Pode-se dar a intervenção por desorganização administrativa, levando o Estado-membro a não pagar suas dívidas criadas por mais de dois anos consecutivos; assim como por não entregar oportunamente as receitas tributárias dos Municípios.

Também pode haver intervenção para prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial, nos casos em que a recusa à aplicação da lei gera prejuízo geral e que não caiba solução judiciária.

A intervenção federal busca resguardar os princípios constitucionais sensíveis, apesar da autonomia dos Estados-membros para se auto-organizarem. Tais princípios estão grafados nas alíneas do art. 34, VII, da CF.

            ENTES PASSÍVEIS DE INTERVENÇÃO FEDERAL

Pode recair sobre Estado-membro, Distrito Federal ou Municípios pertencentes a Território Federal.

            PROCEDIMENTO

Somente o Presidente da República tem a competência para decretar intervenção federal, podendo ser “ex officio” (CF, art. 34, I, II, III e V) ou por solicitação dos Poderes Executivo ou Legislativo estaduais, encontrando-se eles sob coação indevida. No caso do Poder Judiciário, só pode ser requisitada pelo STF (CF, art. 34, IV).

O decreto de intervenção deve ser aprovado pelo Congresso Nacional e especificar a amplitude, o prazo de duração e as condições de execução da medida e, sendo o caso, o nome do interventor.

A intervenção pode ser requisitada pelo STF ou STJ, no caso do inciso VI, art. 34, da CF, ou por meio do PGR perante o STF, no caso dos princípios constitucionais sensíveis. Nestes, não há discricionariedade para o Presidente da República e não cabe o controle do Congresso Nacional.

OS ESTADOS MEMBROS

Com governos próprios, desempenham as funções dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. Possuem bens próprios.

Mediante aprovação da população interessada e pelo Congresso Nacional, os Estados-membros podem incorporar-se uns aos outros ou desmembrar-se em novos Estados ou Territórios Federais.

Editam e executam normas com autonomia dentro de sua competência legislativa.

A Constituição Federal disciplina as eleições para os Poderes Executivo e Legislativo, seu funcionamento, aspectos de remuneração dos seus titulares e estende aos deputados estaduais a imunidade e inviolabilidade dos parlamentares do Congresso Nacional. Segundo a Carta Maior, não é possível o sistema bicameral nos Estados.

O governador só será processado pelo STJ com autorização da Assembléia Legislativa, mas não é imune a processo criminal por atos estranhos à função.

A intervenção estadual nos Municípios deve garantir, nestes, a administração democrática.

PODER CONSTITUINTE DOS Estados-membros

Este poder é derivado do originário, por retirar sua força da CF, fonte de sua legitimidade. Não é um poder soberano e sim autônomo.

O conflito entre norma do poder constituinte do Estado-membro com regra do constituinte originário decide-se pela predominância desta e inconstitucionalidade daquela.

AUTO-ORGANIZAÇÃO DO ESTADO-MEMBRO E PROCESSO LEGISLATIVO

Ante o silêncio da Constituição Federal sobre as regras do processo legislativo estadual, em especial a reserva de iniciativa, a jurisprudência do STF julgou que os Estados estivessem obrigados a cumprir as regras básicas do processo legislativo.

As matérias reservadas ao Chefe do Executivo são reguladas, nos Estados, com iniciativa do governador.

SEPARAÇÃO DOS PODERES E PRINCÍPIO DA SIMETRIA

O padrão de tripartição dos poderes tornou-se a fonte mais questionada em ação direta de inconstitucionalidade, para invalidar normas dos Estados membros.

O STF tem preservado, em muitos julgados, a separação dos poderes, guardando estreita semelhança com o previsto na CF, podendo-se falar em princípio da simetria, o que obriga o constituinte estadual a seguir as recomendações do constituinte federal.

Assim, a adoção do parlamentarismo pelo Estado-membro foi julgada imprópria por ferir o princípio da separação dos poderes.

O princípio da simetria, todavia, não é absoluto, valendo o registro de que os Estados-membros não podem repetir a CF, quando esta previu a revisão constitucional em turno único e por maioria absoluta.

LIMITAÇÃO DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA RESERVADA DA UNIÃO

O Estado-membro não pode regular assuntos que sejam objeto de competência da União.

Assim, o STF julgou inconstitucional norma constitucional de Estado-membro que dava estabilidade aos empregados de empresas estatais, por considerar tema de legislação trabalhista, da competência da União Federal.

MUNICÍPIOS

Muitos autores defendem que os Municípios são integrantes da Federação, porquanto contam com o poder de auto-organização, por meio de lei orgânica, além de contar com autonomia executiva e legislativa.

Por outro lado, há razões contrárias, pois não há participação dos Municípios na formação da vontade federal por meio do Senado Federal; não mantêm um Poder Judiciário; a intervenção nos Municípios não está a cargo da União, mas do Estado-membro; e a competência do STF para resolver pendências das entidades federadas não inclui os Municípios como parte da lide.

Mediante lei estadual, plebiscito junto à população envolvida, estudos de viabilidade e limitações de calendário impostas por lei complementar federal, os municípios podem ser criados, fundidos ou desmantelados (CF, art. 18, § 4º).

DISTRITO FEDERAL

Constituído para abrigar a sede da União, o Distrito Federal não se confunde com o Estado-membro nem com o Município, tendo características dos dois.

Não organiza o Poder Judiciário, o Ministério Público, a Defensoria Pública, as polícias civil e militar e o corpo de bombeiros, que ficam a cargo da União.

Regido por lei orgânica, goza de autonomia para se auto-organizar, tendo atribuições de autogoverno e autolegislação de sua competência exclusiva. O Procurador Geral do DF está na sua esfera de organização.

Está sujeito à intervenção federal, possui representantes no Senado; o Poder Legislativo é exercido pela Assembléia Legislativa, composta por deputados distritais.

TERRITÓRIOS

Não existem Territórios no Brasil, embora a Constituição permita a sua criação por lei complementar federal (CF, art.18, § 2º). Seriam unidades administrativas da União sem autonomia.

A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

A repartição de competências se dá de forma tanto horizontal como vertical, no que concerne aos âmbitos legislativos e administrativos.

COMPETÊNCIA DA UNIÃO

Abrange temas que envolvem o exercício de poderes de soberano ou que são objeto de atenção do governo central por razões de segurança ou eficiência.

As competências materiais exclusivas da União não são esgotadas no art.21, da CF.

COMPETÊNCIA DE LEGISLAÇÃO PRIVATIVA DA UNIÃO

Listada no catálogo do art. 22, da CF, esta competência abrange os assuntos mais relevantes à vida social do País.

O parágrafo único prevê que lei complementar federal pode autorizar Estados-membros a legislarem sobre matérias do referido artigo, entretanto, nunca de forma integral, podendo retomar a qualquer tempo a competência.

COMPETÊNCIA RELATIVA AOS PODERES RESERVADOS DOS ESTADOS

Aos Estados-membros foram atribuídos os poderes reservados e não vedados pela Constituição, art. 25. Estes poderes são os chamados residuais.

Algumas competências foram explicitas como a exploração de serviços de gás canalizado e instituição de regiões metropolitanas, assim como as matérias tributárias do art. 155, da CF.

COMPETÊNCIA COMUM MATERIAL DA UNIÃO, DOS ESTADOS-MEMBROS, DO        DF E DOS MUNICÍPIOS

São as chamadas competências concorrentes administrativas, listadas no art. 23, da CF, estando os entes da Federação aptos a desenvolvê-las.

Com o fim de evitar conflitos e dispersão de recursos e esforços, foi prevista lei complementar que disporá sobre a cooperação entre os entes. Pode-se cogitar do critério da preponderância de interesses mais amplos, o que favorece a União.

COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE

Condomínio legislativo de que resultam normas gerais, editadas pela União, e específicas, editadas pelos Estados-membros, conforme art. 24, da CF.

As normas gerais são não-exaustivas, princípios amplos, que podem ser editadas suplementarmente pelos Estados em caso de lacunas. Se a União vier a editar a norma faltante, a lei estadual tem eficácia suspensa no que contrariá-la.

COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS

Ao reconhecer o poder de auto-organização dos Municípios, reconhece-lhes o poder constituinte, expresso nas leis orgânicas (CF, art.29).

Quanto às demais competências, uma parte foi enumerada explicitamente pela CF, como a do art. 29, IV e a do art. 144, § 8ª. Outras, implícitas, resultam do art. 30, I, assuntos de interesses locais, que são de natureza privativa.

O Município pode suplementar a legislação federal e estadual, desde que de interesse local e que não as contrarie. Mas a superveniência de lei federal ou estadual contrária à municipal suspende sua eficácia.

INEXISTÊNCIA DE HIERARQUIA ENTRE LEI FEDERAL E ESTADUAL

Não há que se falar em hierarquia entre leis federais sobre leis estaduais, e sim divisão de competências, existindo inconstitucionalidade na invasão da competência de um pelo outro.

Competência privativa ou exclusiva

Parte da doutrina diferencia a competência privativa da exclusiva, de maneira que a última não pode ser delegada.

O autor prefere a corrente que considera a mesma ideia para ambos os termos.

CONFLITOS JURÍDICOS NO ESTADO FEDEAL BRASILEIRO

A atribuição da função de uniformizar o entendimento da legislação infraconstitucional federal é dada ao STJ, enquanto o STF se encarrega dos temas constitucionais, assim como das representações para fins interventivos.

No seu art. 102, I, f, a Constituição concede ao STF a competência originária para julgar conflitos entre União e Estados-membros, ou entre uns e outros, incluindo as entidades da administração indireta respectivas. Nestas últimas, se causarem instabilidade ao equilíbrio federativo.

Exclui-se do STF as causas pertinentes a essas pessoas políticas e um município.

II - PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

INTRODUÇÃO

No art. 37, caput, a Constituição de 1988 explicita os princípios que regem a Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Existem outros implícitos, como o interesse público.

Além desses, a Lei 9.784/99 traz os seguintes: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e o próprio interesse público já citado.

Como um conjunto de princípios e algumas regras, o sistema constitucional da Administração Pública foi instituído para garantir a ordem e a unidade internas, com o objetivo de os órgãos e entidades atuarem em harmonia no cumprimento dos seus fins.

As lides administrativas são levadas principalmente ao STF para que se decida a conformidade com os princípios constitucionais.

ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Optou-se pelo sistema descentralizado da administração, em que vários órgãos e entidades, com diferentes competências, realizam as atividades administrativas.

A doutrina distingue, sem consenso, entre Administração Pública direta e indireta.

A Administração direta da União é regulada pela Lei 9.649/98, que se dedica à organização da Presidência da República e dos Ministérios.

A Administração indireta, conforme o Decreto-Lei 200/67, é composta por autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações públicas.

As autarquias são pessoas jurídicas de direito público com capacidade exclusivamente administrativa, são autônomas, mas submetidas ao controle da Administração direta.

O regime jurídico das autarquias destaca-se pela obrigatoriedade de lei de criação (art. 37, XIX, da CF) e pela sua tutela à Administração direta.

Esse ente também é controlado pelo Tribunal de Contas da União, que é competente para julgar as contas dos seus administradores (art. 71 e parágrafos, da CF).

A responsabilidade da autarquia é direta, atuando o Estado de forma subsidiária e, pelo art. 37, § 6º, da CF, ela pode usar o direito de regresso contra o responsável pelo dano, comprovados dolo ou culpa.

As fundações públicas são pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei, têm autonomia administrativa e são custeadas com recursos da União e de outras fontes. Alguns autores as consideram simplesmente autarquias, pois todo o regime jurídico relacionado a estas entidades são a elas aplicadas.

As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por lei, como instrumento de ação do Estado (art. 37, XIX e XX, da CF) para exploração de atividades econômicas de seu interesse. Têm patrimônio próprio e capital da União.

As sociedades de economia mistas são pessoas jurídicas de direito privado, criadas por lei, também como instrumento de ação do Estado, porém constituídas sob a forma de sociedade anônima, tendo a União ou entidade da Administração direta a maioria das ações com direito a voto.

Segundo Celso Bandeira de Mello, as empresas públicas podem adotar qualquer forma societária, já as sociedades de economia mista estão obrigadas à forma de sociedade anônima (art. 5º, do Dec.-Lei 200/67); as lides em que aquela faça parte são de competência da Justiça Federal (art. 109, I, da CF), e quanto a esta, a competência é da Justiça Estadual; as empresas públicas estão sujeitas a falência, enquanto as de economia mista não estão.

Todos os princípios constitucionais da Administração Pública, explícitos e implícitos, se aplicam aos entes da Administração indireta, inclusive às autarquias especiais, agências reguladoras.

princípios constitucionais da Administração Pública

LEGALIDADE

Este princípio (CF, art. 37, caput) abrange o postulado da supremacia da lei, que vincula a Administração ao Direito, e o princípio da reserva legal (CF, art. 5º, II), em que qualquer intervenção na esfera individual deve ter autorização da lei.

Caracterizam-se como ilegítima delegação legislativa regulamentos, instruções e portarias dos órgãos administrativos, os quais inovam indevidamente, ao impossibilitar a conclusão de que direito, dever, obrigação ou limitação incidentes sobre alguém não foram instituídos na lei regulamentada.

Para impedir isso, o Legislativo e o Judiciário devem verificar se os dispositivos formulados contêm os elementos que identifiquem a sua finalidade e o conteúdo da decisão para o caso real.

IMPESSOALIDADE

Este princípio incumbe a Administração Pública de desempenhar suas funções sem considerar os interesses pessoais, próprios ou de terceiros, salvo quando essas pretensões, corroboradas pelo ordenamento jurídico, concretizem o interesse geral.

MORALIDADE

O direito positivo reverencia o princípio da moralidade, na medida em que destaca, em determinados atos ou setores da vida social, não só o agir juridicamente correto, mas também eticamente intangível.

Este princípio densifica o conteúdo dos atos jurídicos em um grau tão alto que não observá-lo pode configurar improbidade administrativa, provocando as consequências previstas no art. 37, § 4º, da CF.

PUBLICIDADE

Todo ato da administração deve ser transparente, pois é de interesse público.

Como prepostos da sociedade, os agentes públicos devem estar sempre abertos à inspeção social, o que só é possível com a publicidade dos seus atos.

EFICIÊNCIA

O princípio exige que os gestores públicos se esforcem nas suas funções, otimizando tempo e recursos para a satisfação das múltiplas necessidades da sociedade.

Ele alerta e adverte contra os vícios da máquina administrativa, tendente a privilegiar-se, ao sobrevalorizar os meios e sacrificar os fins pelos quais foi instituída.

RESPONSABLIDADE CIVIL DO ESTADO

A responsabilidade civil do Estado passou por várias fases. Na primeira delas, de concepção absolutista, o Estado não podia ser responsabilizado por seus atos.

A fase civilista, sob a qual começa a se firmar a responsabilidade da Administração Pública por atos de gestão, comprovada a culpa ou o dolo do agente, já podia ser constatada na Constituição de 1824, com o advento da teoria subjetivista da responsabilidade civil do Estado.

Com a fase de publicização, desenvolveu-se a teoria objetiva do risco administrativo, em que a idéia de culpa administrativa é trocada pela de nexo de causalidade, detalhando somente a relação entre a conduta do agente e dano causado.

Atualmente está em voga a responsabilidade civil objetiva do Estado, que, se for baseada na teoria do risco integral, não permite investigar as circunstâncias e os elementos subjetivos da conduta do agente, podendo ocorrer práticas excessivas.

O autor se diz preocupado com a banalização da responsabilidade civil do Estado, defendendo uma singularidade no reconhecimento do direito de indenização pelo dano causado pelo Poder Público. Ele afirma que não se pode perder de vista o fato de que a responsabilidade civil é de toda sociedade para malfeitos de um agente público.

Nesse sentido, trabalha-se o conceito de direito de regresso (art. 37, § 6º, da CF), em caso de dolo ou culpa a ser provado pela Administração, o que constitui responsabilidade subjetiva do agente público. Não há por que se insistir, neste caso, na teoria da responsabilidade objetiva do Estado e do risco integral.

A Administração Pública só pode ser responsabilizada pelos danos provocados por fenômenos da natureza ou por fato de terceiros, se ficar provado que houve omissão ou atuação deficiente, e sua responsabilidade decorrerá da teoria da culpa anônima ou falta de serviço, e não da teoria objetiva.

A responsabilidade objetiva se configura mediante três requisitos: ação atribuível ao Estado; dano causado a terceiros; e nexo de causalidade entre eles.

De outro modo, para se imputar ao Poder Público a responsabilidade objetiva em face da teoria do risco-proveito, não se questiona se sua atuação foi legítima ou ilegítima, o relevante é o dano sofrido pelo sujeito passivo da relação.

O dever de indenizar dano oriundo de cumprimento de atos legislativos ou administrativos depende da declaração prévia e judicial da inconstitucionalidade da lei correspondente.

CONHECIMENTO SENSÍVEL x CONHECIMENTO INTELIGÍVEL

Série acadêmica

INTRODUÇÃO

Este artigo tem o objetivo de discutir mais especificamente a teoria platônica sobre o conhecimento sensível e o inteligível. Neste, as Ideias e as Formas, naquele, as sombras e as aparências. Essa teoria aparece de maneira evidente na analogia da linha e na alegoria da caverna.[1]

A analogia da linha, final do livro VI de A República de Platão, coloca de um lado os graus do Ser e de outro as operações da alma. Bem e filosofia estão no topo desta linha, no inteligível. Nesta mesma esfera, um pouco abaixo, estão os entes matemáticos e a razão. No sensível, os seres naturais e a crença; um pouco abaixo, imagens e suposição.

A alegoria da caverna, apresentada logo no início do livro VII, é, de certa forma, uma retomada da analogia da linha. Agora são homens algemados no interior da caverna a apreciarem sombras na parede e a tê-las como a única realidade. Aqui, o homem filósofo é o único a se soltar e a encontrar o mundo externo à caverna, ou seja, passa do sensível para o inteligível, esfera das Formas e Ideias.

O livro VII também propicia uma longa exposição a respeito da educação e da constituição da alma filosófica, além de enfatizar a utilidade da dialética e da formação do cidadão por meio da música, ginástica, ciências matemáticas e astronomia. O ideal de educação platônico, como na maioria dos pensadores gregos, é intrinsecamente ligado à política e a política não é uma questão de opinião, mas sim uma questão de saber. O saber em  Platão constitui na saída do mundo sensível em direção mundo inteligível, sendo a dialética a principal via para tal fato. Assim, o governante deve ser aquele que atingiu todos esses graus da formação, tornando-se apto a governar o Estado.

ASCENSÃO - ANALOGIA DA LINHA

O livro VI de A República de Platão revela o que há de mais divino e supremo para Sócrates, o que está no ponto mais alto, o único a estar além da justiça: o Bem, para onde são direcionadas todas as almas, todos os homens. O Bem platônico é algo inteligível. É aquilo que todos nós almejamos e buscamos alcançar. Possui caráter unificador, é supremo e alcançado pelo filósofo. Mas, de acordo com Platão, o que pode ser tão supremo?

Não resta ao Bem, senão, incorporar um caráter divino. Divindade, ordenadora e uma espécie de Forma suprema. Por isso, ela é essencial para o homem e para deixar sua alma em ordem. A fim de explicitar a tamanha importância do Bem na esfera inteligível, Platão metaforiza-o com o Sol na esfera sensível.

Todas as coisas que estão no sensível nos aparecem na penumbra, quando irradiadas por uma luz derivada. Mas essas mesmas coisas aparecem claramente quando iluminadas pelo Sol; então, pode-se observar objetivamente o que são as coisas e todas as suas características. Da mesma forma, é possível conhecer, sem margem de erros, algo submetido à luz do Bem. Para Platão, o Sol está para a esfera sensível assim como o Bem está para a esfera inteligível. [2]

Platão, por meio de Sócrates, evidencia com seus argumentos no livro VI que, enquanto o Sol “reina” na esfera sensível, o Bem “reina” na esfera inteligível: cada um desses possui o seu grau de importância onde ilumina. O paralelo entre as duas esferas, sensível e inteligível, gera a comparação entre os seguintes elementos no esquema abaixo:

Mundo sensível	→	Mundo inteligível
Sol	→	Ideia do Bem
Luz	→	Verdade
Objetos da visão (cores)	→	Objetos do conhecimento (ideias)
Sujeito que vê	→	Sujeito cognoscente
Órgão da visão (olhos)	→	Órgão do conhecimento
Faculdade da visão	→	Faculdade da razão
Exercício da visão	→	Exercício da razão
Aptidão para ver	→	Aptidão para conhecer

A apresentação da analogia da linha é feita já nos últimos momentos do sexto livro. Não poderia ser de outra forma, se houvesse sido proposta nos primeiros momentos desse livro, não se entenderiam alguns dos elementos que ladeiam a linha dividida, ou não seriam compreensíveis a importância e posição dos respectivos elementos.

Entendido o Bem como algo supremo e divino, segue Sócrates com a proposta de analogia para explicar a relação existente entre as esferas sensível e inteligível, de como se dá o conhecimento e a ascensão da alma. A analogia da linha constitui-se de uma linha dividida em duas partes inicialmente separando a esfera sensível, abaixo, e a esfera inteligível, acima. De um lado da linha, graus do Ser; do outro lado, operações da alma no sentido de ascensão, indo de encontro ao conhecimento real.

Depois de separadas as duas esferas, as mesmas são divididas em duas partes desiguais. Na esfera sensível: na parte mais baixa, as imagens, alcançadas através da suposição ou ilusão; na parte superior, os seres naturais alcançados pela crença. Na esfera inteligível: na parte mais baixa, os entes matemáticos acessados através do entendimento ou razão; na parte mais elevada, as formas e ideias às quais se tem acesso através da filosofia, ou seja, o que é supremo, o Bem. Vê quadro abaixo:

Noeta superiores (Formas, Idéias)	Noesis (Dialética ou Filosofia)	Inteligível
Noeta inferiores (Entes Matemáticos)	Dianoia (Entendimento, Razão)
Zoa (Seres naturais e Artefatos)	Pistis (Crença)	Sensível
Eikones (Imagens)	Eikasia (Suposição, Ilusão)

O ensinamento platônico sintetiza todo o discurso do livro VI na analogia da linha e não deixa escapar nenhum elemento, mostrando a importância do Bem, sua posição e papel na vida do homem. Não só isso, explicita o quanto a filosofia, assim como o Bem, é única e suprema, o que demonstra a importância do filósofo para a cidade, para que essa se livre das calamidades e se torne perfeita.

Platão ainda ressalta, após a exposição da analogia da linha, a importância da esfera inteligível, na qual está o Bem, objetivo maior para a dialética e filosofia. [3]

CONHECIMENTO - MITO DA CAVERNA

A alegoria da caverna faz os livros VI e VII se manterem em conexão direta. A analogia da linha é uma etapa essencial para o que ocorre no livro seguinte; e nesse, Platão deixa transparecer de forma muito mais clara a sua teoria acerca das Formas e das aparências, da esfera inteligível e sensível.

Platão opõe dois mundos: o visível/sensível e o invisível/inteligível. No primeiro, o interior da caverna é representado pelas sombras que os homens enxergam ao fundo, projetadas na parede. O segundo, fora da caverna, é o mundo que os homens não veem, onde há luz e os objetos têm formas. O mundo das sombras, o mundo visível é habitado por cópias imperfeitas dos objetos reais, cuja sombra é projetada pela luz na parede da caverna.

Enquanto submetidos à realidade da caverna, os homens acreditam que só esta realidade existe, ou melhor, que o que veem projetado no fundo da caverna é a realidade. Ali veem sombras de objetos que são carregados por um caminho atrás deles. Avistam sombras e ouvem vozes, que atribuem não aos homens que carregam os objetos, mas às próprias sombras.

Esta é a primeira parte do texto. Em seguida, Platão, intermediado por Sócrates, nos propõe uma hipótese. Na possibilidade de algum dentre os homens sair da caverna, o que lhe sucederá? Primeiro, poderá ter a visão ofuscada pela claridade, pela luz que vem da boca da caverna. É necessário, pois, que ele se acostume com a luz e passe com certo vagar da sombra para a claridade. Na medida em que vai abandonando a caverna, vai discernindo entre sombras e objetos, entre objetos terrestres e celestes, e, por fim, poderá contemplar a própria luz, o próprio Sol, razão de ser de todas as coisas.

A superação de barreiras e o acesso ao conhecimento é o que nos transmite a alegoria da caverna. Para  Platão, esse procedimento, a que se tem denominado dialética ascendente, é uma das fases do conhecimento.

A alegoria da caverna é a imagem da educação platônica e tem correspondência direta com a analogia da linha.[4]  Interior e exterior da caverna correspondem, respectivamente, à esfera sensível e esfera inteligível. Estar no interior da caverna é permanecer iludido com as aparências e não ter acesso ao conhecimento. Sair da caverna é ascender ao conhecimento, atingir a esfera inteligível e acessar as Formas. O que se vê no exterior da caverna é o que está fora da esfera sensível e poder contemplar as Formas perfeitas é, por meio da filosofia, atingir o cume da linha representada anteriormente por Platão.

O homem que sai da caverna alcança o saber real porque ele conhece o que existe no mundo das Ideias. Platão revoluciona, assim, a concepção do saber; o conhecer passa a ser a ida  ao encontro do mundo das Ideias, reconhecer as Formas no seu lugar de origem, é dizer, aquilo que produz as sombras na esfera sensível.

Na segunda parte, ocorre uma segunda hipótese, ou terceira parte: o retorno deste homem que saiu da caverna e a ela volta. Do mesmo modo que ele teria seus olhos ofuscados se saísse abruptamente da caverna em direção à luz, ficaria momentaneamente cego se saísse da luz a caminho da caverna, para o seu interior. Seria incapaz de ver, distinguir as sombras e tornar-se-ia presa do ridículo; o homem que se libertou seria zombado pelos demais, os quais pensariam que ele havia estragado a visão nesse percurso, denotando não valer à pena a ascensão. Assim, os homens optam por continuarem algemados no interior da caverna, sem acesso ao conhecimento pleno.

Nesta alegoria, aparecem muitas metáforas, por assim dizer, relacionadas com o processo de conhecimento. Em primeiro lugar, a dicotomia ou oposição entre sensível e inteligível, sombra e luz. Nesse caso, o conhecimento aparece como tendo duas fases: sensível e inteligível; na primeira, os homens conhecem as coisas através dos sentidos; na segunda, pela razão. Por outro lado, opõe-se, também, aquele que sabe o mesmo que os outros - o senso comum - àquele que sabe a essência das coisas - o conhecimento filosófico. O conhecimento pelos sentidos está associado ao corpo e o pela razão, à alma. O verdadeiro conhecimento, portanto, é dado pela passagem do conhecimento sensível para o inteligível.

Essa caracterização da alma que executa todas as operações, que atinge o ponto mais alto da linha ou aquela que escapa das amarras da caverna, o verdadeiro filósofo, ratifica a importância de que o governo da cidade esteja sob os cuidados de um filósofo ou que o governante se torne filósofo. O caráter nobre de quem conhece o inteligível e entende tudo isso deve guiar a cidade na sua existência, pois é alguém que sabe, que conhece como nenhum outro na cidade. Desta forma, a alegoria da caverna se revela uma Paideia. [5]

A segunda metade do livro VII deixa transparecer ainda mais o sentido de Paideia da alegoria da caverna, quando relata que tipo de ciência poderia levar a alma do que é mutável para o que é seguro, de impedir que a alma do homem fique a transitar entre as luzes e as trevas e que ela não permaneça dentro da caverna, como aqueles homens da alegoria.

A importância da ginástica e música, educando as duas faces da alma, além da matemática (aritmética e geometria plana e dos sólidos) e da astronomia, na vida do homem é observada nas diversas classes, como na dos guardiões, que devem usar o cálculo e a geometria para auxiliá-los na arte da guerra. Mas todas as ciências mencionadas acima devem atuar, em conjunto, na formação de todos os cidadãos, ou melhor, contribuir para a constituição do melhor cidadão para a cidade perfeita. Sócrates realça o poder e importância da educação, afirmando que para tudo o que a alma não sabe fazer ela pode ser treinada e se acostumar, exceto com o pensar. Não funciona desta forma quando se trata de pensar, porque isso possui um caráter divino. Aponta para o fato de que, dado esse ponto especial e divino, o pensar não pode ocorrer de forma violenta e sob tortura. Para ele, quem não passou por uma boa educação e formação não deve ser colocado na governança da cidade, pois será incapaz de bem conduzi-la.

A filosofia, por meio da dialética, é a nobre ciência que encaminha o sujeito para o Ser e para a verdade. Por isso, também o homem filósofo, que é o único na cidade a desprezar o poder e honrarias políticas, estará no governo da cidade e sobre sua tutela estarão todos os demais cidadãos, a quem ele deverá guardar. Sendo ele aquele que “saiu da caverna”, tem o saber verdadeiro e conhece as Formas, é o melhor para estar na condução da cidade e dos seus cidadãos, aquele que livrará a cidade de todas as suas calamidades, exercendo um governo consciente. A filosofia é vista como aquela que conduz a alma para aquilo que não é mutável. Todas as outras ciências, embora componham o processo educacional, trabalham com o que é mutável, ou elas mesmas variam. Assim ocorre com a ginástica, que prepara só o corpo; com a música, que trabalha só o ritmo, harmonia e regularidade; com a arte, que somente representa o que lhe aparece.

A filosofia conduz o homem ao conhecimento do Bem, àquilo que há de mais supremo, como visto na analogia da linha. O homem filosófico conhece o que realmente é e teve acesso à Forma principal, àquela que é unificadora.

Contudo, ressalvando algumas preocupações para evitar que males e desordem possam acontecer com o uso equivocado da dialética, Sócrates diz que é preciso ter “agudeza de espírito”. As pessoas devem iniciá-la desde novas, para que aproveitem ao máximo as suas capacidades.

Os cidadãos devem fazer uso das ciências, principalmente daquelas que auxiliam a dialética, o quanto antes, sem constrangimentos, da mesma forma que se colocam a descortinar as suas tendências. [6]

CONCLUSÃO

Sem dúvida alguma, a alegoria da caverna, eternizou-se ao expor o mundo sob os aspectos dos conhecimentos sensível e inteligível. Surgem a compreensão, o alcance legitimado dos conceitos de sentido e a universalidade, elementos constitutivos da racionalidade. O livro VII contribuiu e contribui para a história do pensamento como uma grande referência, pois o que é fundamental na filosofia são as questões levantadas, muito mais que suas respostas a estas questões.

O poder do filósofo fica mais evidente com a analogia da linha, ao colocar o Bem no ponto mais alto da linha e só a alma, na sua máxima ascensão, pode alcançá-lo. O filósofo é aquele que possui o saber real, conhece a Forma unificadora, o conhecimento inteligível. Ele chega  a este estágio não por um passe de mágica, mas porque a sua alma passou por todas as etapas de crescimento e atingiu o cume dos graus do Ser na linha dividida. O homem possuidor de alma filosófica não se contenta em visitar a esfera inteligível, onde estão as ideias, as Formas. Ele deseja anunciar aos outros homens que o que eles enxergam são apenas fenômenos, aparências e sombras de uma realidade que não está naquela esfera sensível, mas na inteligível. Ao fazer isso, prevê Platão, por meio de Sócrates, o filósofo é zombado e morto por duvidar daquilo que os olhos constatam. Qualquer proximidade da sorte do homem filósofo em A República de Platão com a vida de Sócrates e sua condenação em 399 a.C. não é mera coincidência.

REFERÊNCIAS

JAEGER, Werner. Paidéia: a formação do homem grego. Trad. Artur M. Pereira. São Paulo/Brasília: Martins Fontes/Editora da UNB, 1989.

COELHO, Leandro Anésio. Artigo: Livros VI e VII da República: Formas e Fenômenos em Platão. Publicado em 03/12/2004, Revista Urutágua - Revista Acadêmica Multidisciplinar. Disponível em http://www.urutagua.uem.br/006/06coelho.htm. Acesso dia 20/10/2009.

PLATÃO. A República: Livros VI e VII. Trad. Enrico Corvisieri. São Paulo: Nova Cultural Ltda., 1997, p. 190-256.

VIDAL, Maria José C. S. Notas de aula. Natal: UFRN, 2009.

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[1] PLATÃO. A República: Livros VI e VII. Trad. Enrico Corvisieri. São Paulo: Nova Cultural Ltda., 1997, pp. 190-256.

[2] “Pois é o Sol que eu chamo de filho do Bem, que o Bem engendrou à sua própria semelhança. Aquilo que o Bem é, no campo da inteligência em relação ao pensamento e aos seus objetos, o Sol o é no campo da visível, em relação à vista e aos seus objetos.” (PLATÃO, 1997, p. 219)

[3] “Percebes agora que entendo por segunda divisão do mundo cognoscível aquela que a razão alcança pelo poder da dialética, considerando suas hipóteses não princípios, mas simples hipóteses, isto é, pontos de apoia e trampolins para se elevar até o princípio universal que já não admite hipóteses. Atingido esse princípio, ela se apega a todas as conseqüências que decorrem dele, até chegar à última conclusão, sem recorrer a nenhum dado sensível mas somente às idéias, pelas quais procede e às quais chega.” (PLATÃO, 1997, p. 223)

[4] “A caverna corresponde ao mundo do visível e o Sol é o fogo cuja luz se projeta dentro dela. A ascensão para o alto e a contemplação do mundo superior é o símbolo do caminho da alma em direção ao mundo inteligível. (...) O conhecimento do verdadeiro Ser representa ainda a passagem do temporal ao eterno. A última coisa que na região do conhecimento puro a alma aprende a ver, com esforço, é a idéia do Bem. Mas, uma vez que aprende a vê-la, necessariamente tem de chegar à conclusão de que esta idéia é a causa de tudo quanto no mundo existe de belo e de justo.” (JAEGER, 1989, p. 828-829)

[5] Platão define paideia da seguinte forma: “[...] a essência de toda verdadeira educação ou Paidéia é a que dá ao homem o desejo e a ânsia de se tornar um cidadão perfeito e o ensina a mandar e a obedecer, tendo a justiça como fundamento." (apud JAEGER, 1989, p. 147)

[6] “Assim, deverão ser ensinadas aos nossos alunos desde a infância a aritmética, a geometria e todas as ciências que hão de servir de preparação à dialética, mas este ensino deverá ser ministrado de maneira a não haver constrangimento. [...] Porque o homem livre não deve ser obrigado a aprender como se fosse escravo. Os exercícios físicos, quando praticados à força, não causam dano ao corpo, mas as lições que se fazem entrar à força na alma nela não permanecerão.” (PLATÃO, 1997, p. 251)