Série acadêmica
Atualizado em 16/09/2015.
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi originalmente publicado na Biblioteca Digital de Monografias da UFRN, um repositório organizado pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte, destinado a fomentar e difundir a pesquisa científica no meio acadêmico brasileiro. Sítio: https://repositorio.ufrn.br/handle/123456789/51772
SOUSA, Marcos T. A. de. A bioinvasão de ambientes aquáticos provocada pela água de lastro das embarcações e suas consequências jurídicas. 2014. 83f. Monografia (Graduação em Direito). Departamento de Direito, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2014.
A BIOINVASÃO DE AMBIENTES AQUÁTICOS PROVOCADA PELA ÁGUA DE LASTRO DAS EMBARCAÇÕES E SUAS CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS
Catalogação da Publicação na Fonte.
UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA
Sousa, Marcos T. A. de.
A bioinvasão de ambientes aquáticos provocada pela água de lastro das embarcações e suas consequências jurídicas/ Marcos T. A. de Sousa. - Natal, RN, 2014.
83f.
Orientadora: Profa. Dra. Patrícia Borba Vilar Guimarães.
Coorientadora: Profa. Dra. Ingrid Zanella de Andrade Campos.
Monografia (Graduação em Direito) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Departamento de Direito.
1. Direito ambiental marítimo - Monografia. 2. Responsabilidade civil - Monografia. 3. Bioinvasão - Ambientes aquáticos – Monografia. 4. Água de lastro – Embarcações - Monografia. I. Guimarães, Patrícia Borba Vilar. II. Campos, Ingrid Zanella de Andrade. III. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. IV. Título.
RN/BS/CCSA CDU 349.6
RESUMO
As transferências de água de lastro, resultantes da intensa movimentação das embarcações ao redor do planeta, dada a importância atual do modal aquaviário de transporte para o comércio internacional, têm acarretado prejuízos aos ecossistemas aquáticos, à saúde pública e à economia, devido à invasão de organismos exóticos e/ou patogênicos. Neste sentido, o estudo visa a contribuir com o desenvolvimento acadêmico e com os Poderes constituídos, ao analisar a bioinvasão provocada pela água de lastro das embarcações e suas consequências jurídicas, de forma a permitir maior aprofundamento doutrinário, um marco institucional mais direcionado, mais fiscalização e controle administrativos e decisões judiciais que contemplem adequadamente a tutela do direito ao meio ambiente marinho, estuarino e de água doce. Para tanto, lança-se mão de pesquisa fático-jurídica baseada no método dedutivo, combinada com a pesquisa bibliográfica qualitativa sobre a doutrina especializada, a interdisciplinar legislação, os princípios e a jurisprudência, à luz da Constituição Federal. Observa que o gerenciamento da água de lastro consegue mitigar a bioinvasão em sua maior parte, o que mostra a urgência do envolvimento dos Estados e, em específico, do Brasil no enfrentamento do problema. É o que preveem a Convenção Internacional para o Controle e Gestão da Água de Lastro e Sedimentos de Navios, prestes a entrar em vigor, e a Norma da Autoridade Marítima 20. Enfoca que, enquanto novas tecnologias de tratamento estão sendo desenvolvidas e testadas, as trocas da água de lastro dos tanques das embarcações em alto-mar ainda são os mais utilizados dentre os métodos de gerenciamento. Ao mesmo tempo, constata que as normas aplicáveis à poluição marinha incidem, mutatis mutandis, sobre a bioinvasão provocada pela água de lastro, que os princípios da prevenção, da precaução e do poluidor-pagador são os principais norteadores do regime jurídico inerente ao tema, que a responsabilidade civil adequada é a objetiva, e solidária, e que o Estado responde objetivamente em caso de omissão, falha ou leniência no dever de controle e fiscalização da gestão da água de lastro nas embarcações e nos portos.
Palavras chave: Água de lastro. Embarcações. Bioinvasão. Gerenciamento. Responsabilidade civil.
ABSTRACT
Transfers of ballast, which result from the intense movement of vessels around the planet, given the current importance of the waterway mode of transport for international trade, have resulted in losses to aquatic ecosystems, public health and the economy, due to the invasion of exotic organisms and/or pathogens. In this sense, the study aims to contribute to the academic development and the Powers, in order to analyze the bioinvasion caused by ballast water of vessels and their legal consequences, to allow greater doctrinal depth, more targeted institutional framework, more supervision and administrative control and the judicial decisions that adequately contemplate the protection of the right to the marine, estuarine and freshwater environment. For both, launches hand factual and legal research based on deductive method, combined with the qualitative literature on specialized doctrine, interdisciplinary law, the principles and the case law in light of the Federal Constitution. Notes that the management of ballast water can mostly mitigate bioinvasion, which shows the urgency of involvement of States and, in particular, of Brazil in tackling the problem. It's what provide the International Convention for the Control and Management of Ballast Water and Sediments Ship, about to enter into force, and the Rules of the Maritime Authority 20. Focuses on that while new treatment technologies are being developed and tested, the exchange of ballast tanks of ships at sea water are still among the most used methods of management. At the same time, notes that apply to marine pollution standards focus, mutatis mutandis, on the bioinvasion caused by ballast water, that the principles of prevention, precaution and the polluter-payer are the main drivers of the legal system inherent in the subject, that adequate liability is the objective, and supportive, and that the state responds objectively in the event of default, failure or leniency on duty to control and supervise the management of ballast water on ships and in ports.
Keywords: Ballast water. Watercrafts. Bioinvasion. Management. Civil responsibility.
Figura 1 – Lastreamento e deslastreamento das embarcações...18
Figura 2 – Seções transversais nivelada e inclinada de um navio com as representações do metacentro (M), do centro de gravidade (G) e do centro de carena (C)...22
Figura 3 – Cortes longitudinais e transversal de um navio graneleiro mostrando a disposição dos tanques de lastro, água potável e óleo combustível...23
Figura 4 – Plataforma semissubmersível de perfuração com flutuadores “anelados” sendo transportada por um navio apropriado a esta finalidade...24
Figura 5 – Dispersão do mexilhão dourado nas bacias fluviais dos rios Uruguai, Paraná e Paraguai...28
Figura 6 – Arranjo do método de diluição brasileiro em conjunto com o sistema original de lastro do navio...56
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade
AJB Águas Jurisdicionais Brasileiras
ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários
ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária
BWM 2004 International Convention for the Control and Management of Ships Ballast Water and Sediments – 2004 (Convenção Internacional para o Controle e Gestão da Água de Lastro e Sedimentos de Navios de 2004)
BWMS Ballast Water Management System (Sistema de Tratamento de Água de Lastro)
CDB Convenção sobre Diversidade Biológica
COP Conferência das Partes
DPC Diretoria de Portos e Costas
FTN Força Tarefa Nacional
GBP GloBallast Partnerships (GloBallast – Parcerias)
GEF Global Environment Facility (Fundo Global para o Meio Ambiente)
GERCOM Gerência do Projeto de Gestão Integrada dos Ambientes Costeiro e Marinho
GloBallast Global Ballast Water Management Programme (Programa Global para Gerenciamento da Água de Lastro)
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IMO International Maritime Organization (Organização Marítima Internacional)
LC-72 Convenção de Londres de 1972
LESTA Lei de Segurança do Tráfego Aquaviário
MARPOL International Convention for the Prevention of Pollution from Ships (Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por Navios)
MEPC Marine Environment Protection Committee (Comitê de Proteção ao Meio Ambiente Marinho)
MMA Ministério do Meio Ambiente
NORMAM Normas da Autoridade Marítima
ONU Organização das Nações Unidas
PNMA Política Nacional do Meio Ambiente
PNRH Política Nacional de Recursos Hídricos
Ppm Partículas por milhão
RDC-72 Resolução da Diretoria Colegiada da Agência Nacional de Vigilância Sanitária n. 72
Rio-92 Declaração do Rio de 1992
SQA Secretaria de Qualidade Ambiental
STJ Superior Tribunal de Justiça
STF Supremo Tribunal Federal
TRF Tribunal Regional Federal
UNCED-92 United Nations Conference on Environment and Development – 1992 (Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992)
UNCLOS United Nations Convention on the Law of the Sea (Convenção Internacional das Nações Unidas sobre o Direito do Mar)
UNDP United Nations Development Programme (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento)
LISTA DE SÍMBOLOS
GM Altura metacêntrica (diferença entre o metacentro (M) e o centro de gravidade (G))
SUMÁRIO
1 ...... INTRODUÇÃO... 13
2 ...... ÁGUA DE LASTRO... 16
2.1 ... CONTEXTUALIZAÇÃO... 16
2.2 ... IMPORTÂNCIA PARA A ESTABILIDADE DAS EMBARCAÇÕES... 20
2.2.2 Plataformas de petróleo... 23
3 ...... BIOINVASÃO PROVOCADA PELA ÁGUA DE LASTRO E SEUS DANOS AMBIENTAIS E SOCIOECONÔMICOS... 25
3.1 ... ORGANISMOS EXÓTICOS... 26
3.2 ... ORGANISMOS PATOGÊNICOS... 30
4 ...... REGIME JURÍDICO DA BIOINVASÃO PROVOCADA PELA ÁGUA DE LASTRO DAS EMBARCAÇÕES... 32
4.1 ... ÂMBITO INTERNACIONAL... 33
4.2 ... ÂMBITO NACIONAL... 41
4.3 ... PRINCÍPIOS APLICÁVEIS... 45
5 ...... GERENCIAMENTO E CONTROLE DA ÁGUA DE LASTRO... 50
5.1 ... PROGRAMA GLOBALLAST... 50
5.2 ... MÉTODOS DE TROCA... 54
5.3 ... MÉTODOS DE TRATAMENTO... 57
6 ...... RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL PELOS DANOS DECORRENTES DO MAU GERENCIAMENTO DA ÁGUA DE LASTRO... 60
6.1 ... ASPECTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL DOS SUJEITOS ENVOLVIDOS... 60
6.2 ... ASPECTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL DO ESTADO PELA OMISSÃO RELATIVA AO GERENCIAMENTO DA ÁGUA DE LASTRO... 66
7 ...... CONSIDERAÇÕES FINAIS... 68
REFERÊNCIAS... 71
ANEXOS... 79
ANEXO A – FORMULÁRIO PARA INFORMAÇÕES RELATIVAS À ÁGUA UTILIZADA COMO LASTRO - NORMAM 20... 79
ANEXO B – BALLAST WATER REPORTING FORM - NORMAM 20... 80
ANEXO C – BACIAS HIDROGRÁFICAS COM SEUS RESPECTIVOS PORTOS E TERMINAIS FLUVIAIS... 81
ANEXO D – MAPA COM AS PRINCIPAIS BACIAS HIDROGRÁFICAS DO BRASIL... 82
ANEXO E – LISTAGEM DE SISTEMAS DE TRATAMENTO DE ÁGUA DE LASTRO (BWMS) COM CERTIFICADO INTERNACIONAL... 83
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1. INTRODUÇÃO
Ao longo do tempo, o homem foi utilizando o meio aquático como modal de transporte de maneira cada vez mais intensa, com o fim de satisfazer as suas necessidades comerciais e de deslocamento, o que fez com que as embarcações evoluíssem de rudimentares troncos de árvore aos sofisticados navios atuais e às plataformas de exploração e produção de petróleo.
Por sua vez, o controle de estabilidade das embarcações começou a ser executado precariamente com o uso de materiais sólidos, em que madeiras, sacos de areia, rochas e até metais eram dispostos nas partes inferiores para lhes dar lastro. Esta situação perdurou até os anos 1880 quando se passou a empregar a água salgada, salobra ou doce como lastro, devido à sua funcionalidade, à escassez dos materiais sólidos, a pouca operacionalidade destes materiais nos portos e à melhoria da construção naval.
No entanto, essa movimentação de água de lastro trouxe aos ecossistemas aquáticos desequilíbrios por demais negativos, afetando diretamente o meio ambiente aquático, a saúde pública e a economia, uma vez que, na atualidade, as espécies exóticas e/ou patogênicas têm a água de lastro como o principal vetor de dispersão.
A bioinvasão ocorria, desde o início da navegação, de maneira aparentemente inofensiva, por meio das incrustações nos cascos dos navios, quando se tornou insustentável a partir da segunda metade do século XX com as inovações tecnológicas das embarcações, a globalização e o consequente aumento das rotas comerciais.
Atualmente, dada a importância do modal aquaviário de transporte para o comércio internacional, responsável por cerca de oitenta por cento das trocas de mercadorias realizadas, as embarcações têm transferido anualmente em torno de dez bilhões de toneladas de água de lastro de um local para outro do planeta, o que tem tornado a bioinvasão uma das quatro grandes formas de poluição dos ecossistemas aquáticos.
No Brasil, o modal aquaviário responde por aproximadamente noventa e seis por cento das exportações, chegando-se a cerca de cem milhões de toneladas de água de lastro descarregadas na costa e portos brasileiros a cada ano.
O referido contexto e sua conexão com o Direito Marítimo, o Direito Ambiental e o Direito Internacional justificam o propósito deste estudo. Soma-se ainda o fato de que o assunto seja pouco abordado na área acadêmica, a Convenção Internacional para o Controle e Gestão de Água de Lastro e Sedimentos dos Navios (BWM 2004), assinada pelo Brasil e aprovada pelo Congresso Nacional, não esteja em vigor, a legislação interna seja por ora incipiente e, bem por isso, o Poder Judiciário sobre ele pouco tenha se pronunciado.
O objetivo central deste trabalho é fomentar a discussão que possa contribuir com o desenvolvimento acadêmico e com os Poderes constituídos acerca da problemática da bioinvasão dos ecossistemas aquáticos provocada pela água de lastro das embarcações à luz do ordenamento jurídico brasileiro e internacional, a fim de permitir um maior aprofundamento doutrinário, um marco institucional mais direcionado, mais fiscalização e controle administrativos e decisões judiciais que contemplem adequadamente a tutela deste direito difuso e fundamental, o meio ambiente aquático ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.
Além disso, em específico, pretende-se: explicar a importância da água de lastro para o controle da estabilidade e da navegabilidade das embarcações; examinar as implicações do uso da água de lastro para os ecossistemas aquáticos; perscrutar o regime jurídico referente à bioinvasão pela água de lastro nos âmbitos internacional e interno, verificando se os princípios da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador e da cooperação internacional são os seus norteadores; discutir os principais métodos de gerenciamento da água de lastro; e examinar aspectos da responsabilidade civil inerentes ao tema.
Para tanto, metodologicamente, o estudo está estruturado em sete capítulos, em que o primeiro se refere à presente introdução. O Capítulo segundo visa a contextualizar a água de lastro, vislumbrando a sua imprescindibilidade para o controle da estabilidade e navegabilidade dos navios e plataformas, mas, em contrapartida, introduzindo as suas consequências nocivas.
No Capítulo terceiro, contemplam-se o problema da bioinvasão provocado pela utilização da água de lastro e os danos ambientais resultantes, dando ênfase ao mexilhão dourado, ao caranguejo siri bidu e à bactéria da cólera, os quais muitos prejuízos trouxeram aos ecossistemas aquáticos brasileiros, com repercussões socioeconômicas e à saúde da população.
O Capítulo quarto aborda o regime jurídico aplicado à água de lastro, no âmbito internacional e nacional, verificando a interdisciplinaridade da matéria e examinando a conformidade da legislação à Constituição Federal, a erigir princípios determinantes quais o da prevenção, da precaução e do poluidor-pagador.
O Capítulo quinto trata do gerenciamento e controle da água de lastro, incluindo os métodos de troca da água de lastro sequencial, de fluxo contínuo, de transbordamento e o de diluição brasileiro, bem como os principais métodos físicos, químicos e biológicos de tratamento, utilizados separada ou conjuntamente nas embarcações ou no próprio porto.
O Capítulo sexto pretende analisar aspectos da responsabilidade civil pelos danos decorrentes do mau gerenciamento da água de lastro e o consequente descumprimento da obrigação originária de não contaminar o ambiente aquático pelos organismos alienígenas presentes na água de lastro das embarcações, examinando a responsabilidade objetiva e as teorias do risco aplicáveis ao tema. No Capítulo sétimo, são apresentadas as considerações finais do trabalho.
Esse trabalho monográfico foi consubstanciado em uma pesquisa fático-jurídica baseada no método dedutivo, combinado com a pesquisa bibliográfica qualitativa sobre a doutrina especializada, a interdisciplinar legislação aplicável, os princípios e a escassa jurisprudência, em uma leitura interpretativa à luz da Constituição Federal de 1988.
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2. ÁGUA DE LASTRO
2.1. CONTEXTUALIZAÇÃO
Nos primórdios da navegação, pequenas embarcações
eram compostas de canoas monóxilas
de madeira, por meio das quais os caçadores-coletores
alcançaram a Oceania partindo do Sudeste asiático há cerca de 40 mil anos a.C. (DIAMOND, 2009). Segundo este autor, a invenção de canoas com duplos flutuadores
representou importante inovação tecnológica do Período Neolítico, o que pode ter iniciado a expansão austronésia pelos Oceanos Pacífico e Índico a partir da China meridional.
Esse aprimoramento das embarcações em vias fluviais e marítimas continuou pela Antiguidade e Idade Média, a partir do aprendizado nas águas relativamente abrigadas do Mar Mediterrâneo, favorecendo o desenvolvimento do comércio nas civilizações orientais, greco-romana e nórdica; esta já em mar aberto. Apesar da expressiva contribuição do povo
viking à navegação, – considerado o primeiro povo europeu a alcançar a América com seus navios dragões, no século IX (DIAMOND, 2009) –, a China possuía a maior frota náutica do planeta no início do século XV, de modo a explorar, até meados deste século, toda a costa oeste africana
.
A partir da segunda metade do século XV, foi a vez da Europa ocidental, estimulada por investimentos do capitalismo mercantil, iniciar suas navegações marítimas de grande porte. A Revolução Industrial intensificou o comércio marítimo por meio da melhoria das embarcações movidas por motores a vapor e, em seguida, a combustão interna.
Até esse período, o controle das embarcações era realizado pelo uso de lastro sólido, em que madeiras, sacos de areia, rochas e até metais eram dispostos em suas partes inferiores. De acordo com Fonseca (2005), a forma sólida de lastro é do tipo permanente, a qual foi utilizada dos primórdios da navegação aos anos 1880. Aqui, faz-se necessário destacar que o lastro, latu senso, constitui “qualquer material usado para dar peso e/ou manter a estabilidade de um objeto.” (ZANELLA, 2010, p. 18).
A partir de então, devido à escassez dos materiais sólidos, a pouca operacionalidade nos portos e à melhoria da construção naval, passou-se a empregar, com ampla vantagem funcional, o lastro temporário ou lastro líquido, constituído pela água salgada, salobra ou doce, admitida em tanques de lastro – na operação de lastreamento – ou descarregada no ambiente aquático – na operação de deslastreamento –, por meio de equipamento bombeador ou por gravidade. Assim, o lastro é admitido preferencialmente em tanques inferiores da embarcação, com o fim de manter: a posição do seu centro de gravidade convenientemente baixa, a permitir a estabilidade, conforme detalhado adiante no subitem 2.2; o calado adequado, a garantir boa navegabilidade; o peso, a compensar perdas pelo descarregamento das cargas ou mercadorias e pelo consumo de combustíveis e água potável; e a integridade estrutural do casco, a impedir torções, trincamentos e rupturas. Utiliza-se também atualmente, com pouca frequência, o lastro sólido cimentado, porém sua desvantagem é que se torna inviável a sua retirada posterior em caso de mudança de arqueação do navio. As mencionadas operações com lastro líquido são realizadas durante as viagens ou nas áreas portuárias. No porto de origem, o lastreamento é realizado para compensar o descarregamento de cargas ou mercadorias, de modo a se manter os mesmos peso e calado. No porto de destino, o deslastreamento do navio é feito para contrapor o carregamento. A figura 1 apresenta estas operações.
Figura 1 – Lastreamento e deslastreamento das embarcações
Fonte: Adaptado de Toscano, (2012, p. da internet).
Nesse contexto, é conveniente apresentar a definição estabelecida pela NORMAM 20
, que preconiza a água de lastro como a “água com suas partículas suspensas, levada a bordo de uma embarcação nos seus tanques de lastro, para o controle do trim, banda
, calado, estabilidade ou tensões [estruturais] da embarcação.” (BRASIL, 2014, p. vii).
Na mesma linha, conforme adaptação feita por Carmo da definição do Comitê de Proteção ao Ambiente Marinho
(MEPC 52/2) da IMO
, a água de lastro significa:
água com material em suspensão, carregada a bordo do navio para controlar trim (inclinação do navio na direção proa-popa, ou a diferença entre o calado da proa e o calado de ré), adernamento (inclinação do navio no sentido transversal), calado (distância em metros, da superfície do mar à quilha do navio, junto ao costado), estabilidade ou tensões de um navio (esforços nas cavernas, longarinas e chapas). (CARMO, 2008, p. 24).
Retomando a direção evolutiva referida, com a construção do Canal de Suez e o Canal do Panamá no final do século XIX e início do século XX, houve mais um salto a intensificar a navegação e o comércio internacional, que se globalizou a partir da Segunda Guerra Mundial.
Atualmente, cerca de oitenta por cento das trocas de mercadorias são realizadas pelo transporte aquaviário, com transferência anual em torno de dez bilhões de toneladas de água de lastro de um local para outro do planeta (ZANELLA, 2010). No Brasil, o modal aquaviário respondeu por aproximadamente noventa e seis por cento das exportações em 2012, enquanto que as importações alcançaram oitenta e nove por cento (BRASIL, 2012a). Com isso, de acordo com Collyer (2007, p.10), estima-se “o número de 100 milhões de toneladas de água de lastro descarregadas na costa e portos brasileiros a cada ano.”
No entanto, essa movimentação acarretou aos ecossistemas aquáticos desequilíbrios por demais negativos, tonando-se um importantíssimo vetor de introdução de espécies alienígenas ao redor do mundo (RUIZ et al, 1997 apud CASTRO, 2008), porquanto espécies exóticas e/ou patogênicas de vírus, bactérias, fungos, organismos animais – incluindo seus ovos, cistos e larvas – e organismos vegetais, que, antes, eram modestamente transferidos de seus habitats originais incrustados nos cascos das embarcações, hoje, têm a água de lastro como o principal meio de dispersão. Conforme informa Collyer (2007), este vetor carreia mais de sete mil espécies a cada dia em torno do globo, ocasionando desequilíbrios irreparáveis aos ambientes aquáticos.
Deve-se ressaltar, porém, que o fenômeno da bioinvasão não é recente. De acordo com Silva et al. (2004), a introdução de espécies marinhas em lugares diferentes dos de sua origem, resultante de atividades humanas, é processo antigo. Consiste em situação na qual se pode incluir o deslocamento de organismos incrustantes e perfurantes nos cascos de embarcações durante séculos, antes mesmo dos polinésios, egípcios e vikings, além dos chineses, portugueses e espanhóis.
Nesse mesmo tom, Silva et al. (2004) ainda denota que a água de lastro se constitui hoje a principal fonte de bioinvasão, esclarecendo que,
apesar da incrustação em cascos de navios ser a via responsável pelo maior número de introduções marinhas ao longo do tempo, atualmente, pode-se dizer que a descarga da água de lastro é potencialmente a mais importante via de introdução de espécies indesejáveis nos portos de todo o mundo e uma das grandes ameaças ao equilíbrio ecológico do ambiente marinho. (2004, p. 1).
Verifica-se, portanto, que a evolução da navegação aquaviária caminha, desde os seus primórdios, lado a lado com a evolução tecnológica e, por consequência, com o desenvolvimento do comércio internacional, todavia a bioinvasão de espécies alienígenas, acarretada pelo uso da água de lastro nas embarcações, deixa um rastro de desequilíbrio ecológico nos ambientes aquáticos, chegando ao estágio atual demasiadamente amplificado.
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2.2. IMPORTÂNCIA PARA A ESTABILIDADE DAS EMBARCAÇÕES
A melhoria na técnica de construção naval trouxe um melhor nível de compartimentação e vedação de tanques e porões que, aliado à simulação e modelagem computacional de protótipos das embarcações, permitiu a obtenção dos seus parâmetros estruturais e de estabilidade para as piores condições de navegação, ainda na fase de projeto. Neste quadro, a água de lastro passou a exercer papel primordial no controle operacional, como já mencionado, a fim de manter tais parâmetros dentro dos limites permitidos de cada embarcação específica.
Com o propósito de embasar as posteriores considerações jurídicas, buscar-se-á, neste subitem, esclarecer a importância da água de lastro para o controle das características intrínsecas, estabilidade – flutuabilidade – e navegabilidade, das embarcações sem, contudo, pretender exaurir o assunto.
2.2.1. Navios
Uma das espécies do gênero embarcação, o navio
, que, terminologicamente, deriva do latim
navigium, é uma “construção flutuante de natureza móvel, destinada a uma navegação que habitualmente o submete aos riscos do mar, sendo necessário que tenha robustez para enfrentar as fortunas das viagens marítimas, personalidade e nome.” (CASTRO JÚNIOR, 2007, p. 50). Em outras palavras, o navio também pode ser definido como “toda embarcação, de grande porte, destinada à navegação marítima, fluvial ou lacustre, dotada ou não de propulsão própria, mas que realize o percurso sobre as águas, transportando, para qualquer fim, pessoas ou coisas.” (GIBERTONI, 2014, p. 63). Outrossim, os navios são destinados à prospecção sísmica mineral e às funções de perfuração de poços, produção, armazenamento e transferência de petróleo ou outros produtos extraídos do mar.
Em razão da relevância e robustez do navio, fica patente a necessidade de se analisar como a água de lastro assume papel primordial para sua operacionalidade. Para tanto, pode-se considerar que um dos principais indicadores de estabilidade de um navio é o parâmetro altura metacêntrica, designada pela sigla GM. Tal altura é a distância entre o metacentro da embarcação (M) e o seu centro de gravidade (G). Este é o ponto onde se concentra seu centro de massa e incide a força formada pelo seu peso. Para definição do metacentro M, necessita-se de outro parâmetro básico, o centro de carena
(C), que nada mais é do que o centro geométrico do volume submerso da embarcação, onde incide a força formada pelo empuxo
.
Assim, quando o navio inclina para um lado, há um deslocamento do centro de carena C para C1, já que há uma alteração da geometria do seu volume submerso, de maneira que o ponto onde incide o empuxo será agora o C1. O ponto M está no cruzamento da linha vertical que passa por C1 com a linha determinada pelos pontos C e G quando o navio estava nivelado. É o necessário para se afirmar que o metacentro M é o centro de um arco circular formado pela trajetória do ponto C, durante as inclinações da embarcação para um lado ou para o outro; no caso, metacentro transversal. A figura 2 ilustra esta explicitação para demonstrar a altura metacêntrica a partir do metacentro, do centro de gravidade e do centro de carena de um navio.
Figura 2 – Seções transversais nivelada e inclinada de um navio com as representações do metacentro (M), do centro de gravidade (G) e do centro de carena (C)
Fonte: elaboração própria.
Porém, tais constatações valem para pequenos ângulos, não superiores a dez graus de inclinação, pois, acima deste, a trajetória descrita pelo centro de carena não se comporta mais como arco de círculo, mas como uma figura geométrica complexa. Pode-se afirmar, por conseguinte, que a altura metacêntrica é uma indicadora de estabilidade do navio nos ângulos iniciais de inclinação. Os parâmetros para inclinações acima de dez graus são estabelecidos em cartas com curvas de estabilidade determinadas em projeto.
Nesse contexto, é suficiente sustentar que o metacentro deva permanecer sempre acima do centro de gravidade para que ocorra o equilíbrio estável
e o navio mantenha-se nivelado. Em outras palavras, a altura metacêntrica deve permanecer acima de zero e, mais ainda, quanto maior for este parâmetro, maior será a estabilidade nas inclinações iniciais do navio.
Com efeito, a função da água de lastro é justamente a de operacionalizar ou de otimizar o controle do centro de gravidade – que, por sua vez, influencia a altura metacêntrica –, bem como do calado e dos esforços estruturais. Para tanto, existem tanques de lastro ao longo de todo o navio, uma parte cheia, outra vazia, além de um tanque em cada um dos seus quatro extremos
, chamados tanques de serviço, ou de pique, que permanecem com certa quantidade de água de lastro, a fim de melhor controlar o trim e a banda. A figura 3 mostra a disposição dos tanques de um navio graneleiro em seções longitudinais e uma transversal.
Figura 3 – Cortes longitudinais e transversal de um navio graneleiro mostrando a disposição dos tanques de lastro, água potável e óleo combustível
Fonte: Pereira (2012, p. 21).
2.2.2. Plataformas de petróleo
Outra espécie do gênero embarcação é a plataforma
que, por sua vez, pode ser subdividida em vários tipos de acordo com sua finalidade. Plataformas fixas – jaqueta ou em concreto armado –, autoeleváveis e flutuantes – submersíveis ou semissubmersíveis – são unidades utilizadas, conforme a espessura da lâmina d’água, para as funções de perfuração e completação
de poços e produção de petróleo. Alguns autores, a exemplo de Gibertoni (2014, p. 63), entendem que as plataformas são embarcações “que podem ser classificadas como navios quando usadas em operações de exploração.”
As plataformas semissubmersíveis geralmente são empregadas em lâminas d’água acima de trezentos metros. Elas são construídas normalmente sobre flutuadores longitudinais ou em forma de “anel”, compartimentados em tanques de lastro e tanques de consumíveis
, sendo que o aduzido acerca da altura metacêntrica para qualificar o equilíbrio dos navios aqui também se aplica, porém, para ângulos de até cinco graus de inclinação. Acima deste ângulo, usam-se cartas com curvas de estabilidade determinadas em projeto. A figura 4 ilustra uma plataforma semissubmersível com flutuadores “anelados” sendo transportada.
Figura 4 – Plataforma semissubmersível de perfuração com flutuadores “anelados” sendo transportada por um navio apropriado a esta finalidade
Fonte: GIZMODO Brasil, 2012. Disponível em: <http://gizmodo.uol.com.br/wp-content/blogs.dir/8/files/2012/05/blue-marlin3.jpg >. Acesso em: 14/07/2014.
Da mesma forma, aplica-se às plataformas o exposto acerca da função da água de lastro dos navios com o fito de operacionalizar o controle dos parâmetros aludidos. Entretanto, o efeito externo bioinvasivo dos lastreamentos e deslastreamentos nestas unidades, estacionárias na maior parte da vida útil, não é tão danoso ao meio ambiente, a menos que haja contaminação da água de lastro por óleo – o que não é comum – ou que a plataforma esteja prestes a entrar nas Águas Jurisdicionais Brasileiras (AJB)
, procedente de portos estrangeiros ou de águas estrangeiras ou internacionais, a se verificar no Capítulo 4.
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3. BIOINVASÃO PROVOCADA PELA ÁGUA DE LASTRO E SEUS DANOS AMBIENTAIS E SOCIOECONÔMICOS
O problema da bioinvasão por meio da água de lastro, de acordo com Oliveira, Machado e Okada (2010), somente teve seu estudo aprofundado a partir do lançamento da obra The ecology of invasions by animals and plants por Charles Elton em 1958. O assunto tornou-se um dos mais polêmicos na comunidade científica internacional, sobretudo devido à sutileza do momento de sua ocorrência, às dimensões que o comércio marítimo internacional tomou e aos custos envolvidos na sua prevenção.
No Brasil, em que pese a grande importância do modal aquaviário de transporte para suas exportações, importações e navegação de cabotagem
, o tamanho de sua costa, a existência de grandes rios navegáveis com regular utilização e a consequente possibilidade de contaminação dos mananciais de água doce de consumo, este tema ainda é pouco explorado no meio acadêmico.
Com efeito, a introdução de uma espécie não nativa em determinado habitat constitui risco ao meio ambiente aquático, à saúde pública e à economia. Estes novos organismos, sustentam Silva et al. (2004), uma vez livres de seus predadores, parasitas e competidores naturais e em condições ambientais favoráveis, podem alcançar altas densidades populacionais e, quando estabelecidos, dificilmente serão eliminados.
Os referidos autores invocam os seguintes fatores como os mais importantes para o estabelecimento de espécies invasoras: “as características biológicas das espécies; as condições do meio ambiente em que estão sendo introduzidas; [...] o número de indivíduos introduzidos [...]; a competição com as espécies nativas; e a disponibilidade de alimento.” (SILVA et al., 2004, p. 3).
Não é demais ressaltar que nem todos os organismos transportados na água de lastro sobrevivem à viagem e às condições do ecossistema de destino. Segundo o ensinamento de Leal Neto,
organismos que sobrevivem aos rigores de uma viagem no interior de um tanque de lastro podem ser considerados como espécies relativamente resistentes. [Além disso,] a maioria das espécies introduzidas não estabelece uma população a longo prazo, ou então permanecem relativamente inócuas e restritas em sua distribuição. Isto acontece, presumivelmente, porque o ecossistema local e suas comunidades nativas exercem respectivamente suficiente stress físico e pressões defensivas (competição, predação etc.), e/ou porque estímulos críticos e condições para reprodução ou mecanismos que facilitam a fase de dispersão estão faltando. (2007. p. 10, grifo nosso).
Inobstante tais limitações, segundo o Ministério do Meio Ambiente (MMA), a bioinvasão marinha constitui uma das quatro maiores ameaças aos oceanos. As três primeiras são: “fontes terrestres de poluição marinha, exploração excessiva dos recursos biológicos do mar e alteração/destruição física do habitat marinho.” (apud ZANELLA, 2010, p. 19).
Isso posto, distinguem-se os organismos invasores entre exóticos e patogênicos, o que será elucidado na sequência, incluindo os principais casos de bioinvasão e seus danos comprovados no mundo e no Brasil.
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3.1. ORGANISMOS EXÓTICOS
Também conhecidos como invasores, alienígenas, estranhos ou estrangeiros, os organismos exóticos são introduzidos em um ecossistema do qual não são nativos. Neste sentido, informa a Conferência das Partes (COP), órgão decisório da Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB)
de 1992, que espécie exótica invasora é a “espécie animal ou vegetal introduzida intencionalmente ou não fora de sua área natural de ocorrência e adaptada ao novo ambiente.” (
apud BARBÉRIO, 2007, p. 343).
A introdução desses organismos no novo ambiente aquático por meio da água de lastro tem como efeito a perda da biodiversidade, a alteração das propriedades físicas do ambiente aquático, a mudança de paisagens, prejuízos econômicos, além da proliferação de espécies patogênicas com graves prejuízos à saúde humana, principalmente se estas espécies atingirem mananciais de água doce que se destinam ao consumo.
A seguir, abordam-se alguns dos principais casos de bioinvasão por espécies exóticas transportadas via água de lastro de embarcações, principalmente dos navios, que obtiveram êxito nos ecossistemas aquáticos, e seus consequentes danos ambientais e socioeconômicos.
O mexilhão zebra, Dreissena polymorpha, é um bivalve originário do Mar Negro que pode se desenvolver tanto em água doce quanto salgada. O organismo faz colônias em pilares, pedras, píeres, cais, tubulações e passagens de água, reduzindo seus diâmetros internos, o que provoca grandes impactos na economia, especialmente nos setores elétrico e industrial (BASTOS, 2006; CASTRO, 2008; CARMO, 2008). Este molusco foi detectado pela primeira vez nos Grandes Lagos entre os Estados Unidos e o Canadá. De acordo com Camacho (2007), este mexilhão infectou 40% dos rios navegáveis do norte dos Estados Unidos, causando prejuízos de milhões de dólares por ano com a remoção e controle das incrustações.
O ctenóforo, Mnemiopsius leidyi, é uma água viva filtradora, originária do Atlântico Norte americano, constatada no Mar Mediterrâneo no ano de 1992, segundo Silva et al. (2004, p. 3), acrescentando que este organismo “teve o primeiro registro nos mares Negro e Azov em 1982; hoje em dia, a espécie está estabelecida e ocorre em grandes densidades. A população de ctenóforos nativa foi extinta do local e a pescaria de enchovas e espadas na região decresceu vertiginosamente.”
A alga Comb Jelly, nativa da costa oeste americana, infestou o Mar Negro na década de 1970. De acordo com Carmo (2008, p. 38), esta espécie “acarreta um prejuízo de 500 milhões de dólares anuais, sem incluir os problemas econômicos e sociais que afetam todos aqueles que vivem tradicionalmente da pesca.”
As espécies vegetais de Espartina, Spartina alterniflora, provenientes da Inglaterra, invadiram a costa Oeste da América do Norte. Conforme constata Carmo (2008, p. 38), “tais espécies alteram a elevação da paisagem e desalojam as plantas e animais nativos. Sendo assim, as aves marinhas migradoras perdem seus pontos críticos de alimentação, na sua rota ao longo do Pacífico.”
A estrela do mar, Asterias amurensis, oriunda do Japão, foi introduzida na Austrália. Assinala Silva et al. (2004) que este organismo não possui qualquer predador ou competidor, permitindo a sua população multiplicar-se rapidamente, alterando o ecossistema nativo. Tal alteração tem ameaçado a indústria comercial marisqueira, vez que a estrela do mar consome grandes quantidades de moluscos bivalves de enorme importância econômica para a região.
O siri bidu,
Charybdis hellerii, crustáceo decápode marinho, nativo do oceano Índico-Pacífico, chegou a colonizar a parte leste do Mar Mediterrâneo através do Canal de Suez, na década de 1920 (CAMACHO, 2007). Constata ainda este autor que, na década de 1980, concomitante à intensificação do comércio marítimo entre Israel e o Caribe, a sua presença foi detectada em Cuba. No Brasil, o
C. hellerii chegou em 1993 e encontra-se estabelecido, com populações reprodutivamente ativas, em diversos pontos do litoral de Santa Catarina, de São Paulo, e do Rio de Janeiro até o litoral nordestino, impondo a consequente diminuição da população de crustáceos nativos devido à competição por alimentos e por espaço, além de eventuais ocorrências de organismos patogênicos associados (TAVARES; MENDONÇA JÚNIOR, 2004
apud CASTRO, 2008; CAMACHO, 2007).
O Coral-sol, espécie do gênero Tubastraea, tem como origem natural os oceanos Pacífico e Índico. Foi reportado pela primeira vez no Brasil em 2001, no Rio de Janeiro, e detectado em plataforma de petróleo em 2004, na Bacia de Campos. Desde então, tem sido encontrado nos estados do Sul e Sudeste. No Nordeste, as espécies T. coccinea e T. tagusensis foram reportadas em 2012, na Baia de Todos os Santos (SAMPAIO et al, 2012).
Não há consenso a respeito da forma de introdução desse coral no País, se por meio de incrustação nos cascos dos navios, nas estruturas de plataformas de petróleo, construídas em portos estrangeiros e transportadas para o Brasil, ou por meio da água de lastro utilizada nas embarcações. Esta última hipótese não deve ser descartada, dado que “suas larvas são planctônicas, se dispersam na coluna d’água” e “também se reproduzem assexuadamente” (BRASIL, 2014a, p. da internet). Fato é que, inobstante a sua beleza, já é considerado uma praga em alguns estados como o Rio de Janeiro, ameaçando o desaparecimento de corais nativos e alterando a flora e fauna nativas, com repercussões ambientais, sociais e econômicas.
O mexilhão dourado, Limnoperna fortunei, molusco bivalve de água doce, originário do sudeste asiático, conforme estudo de Pastorino et al. (1993 apud CASTRO, 2008), foi introduzido por meio da água de lastro, na bacia do Prata, Argentina, em 1991. Nesta mesma época, havia se intensificado o intercâmbio comercial entre este País, Coreia do Sul e Hong Kong.
O L. fortunei teve seu primeiro registro no Brasil, no estado do Rio Grande do Sul, em 1999, e sua área de distribuição inicialmente atingiu grandes extensões do lago Guaíba, em Porto Alegre (MANSUR, 2000 apud LEAL NETO, 2007). A infestação do mexilhão dourado alcançou os rios Uruguai, Paraguai e Paraná, a partir da bacia do Prata, mesmo contra a correnteza, e foi detectado nas turbinas da usina hidroelétrica de Itaipu em abril de 2001 (FONTES JÚNIOR, 2002 apud LEAL NETO, 2007). A velocidade de dispersão desse organismo pode ser comprovada na figura 5, que mostra o seu alcance nas referidas bacias hidrográficas até o ano de 2012.
Figura 5 – Rota de invasão do mexilhão dourado nas bacias fluviais dos rios Uruguai, Paraná e Paraguai
Fonte: Ishikawa (2012, p da internet).
Nesse âmbito, demonstrando grande preocupação com a dispersão deste organismo, mormente se alcançar a bacia Amazônica, Leal Neto explicita sua presença
[...] em várias outras usinas como Porto Primavera em 2002; São Simão no rio Paranaíba em 2003; e Jupiá e Ilha Solteira em 2004. O registro mais a montante no rio Uruguai ocorreu na represa de Salto Grande em setembro de 2001. A chegada do mexilhão dourado no Pantanal se deu em 2003 num ambiente ligado ao rio Paraguai, nas proximidades de Corumbá, e no ano de 2005 foram coletados exemplares em Cáceres que constitui o limite mais ao norte dessa espécie no Pantanal (Mansur & Darrigran, 2006). A presença do mexilhão dourado nessa latitude é preocupante pela proximidade com a bacia Amazônica. (LEAL NETO, 2007, p. 15).
Com efeito, o receio desse autor se justifica pelo fato de que, apesar de as bacias do Paraná e do Paraguai não estarem interligadas à Amazônica e à Araguaia-Tocantins, por serem vizinhas, pequenas e médias embarcações podem ser transportadas, via terrestre, dos afluentes daquelas bacias para os afluentes destas, ocasionando a disseminação dos referidos crustáceos incrustados nas tubulações e tanques de água ou nos cascos dos barcos.
Devido ao seu alto poder de reprodução e à falta de predadores naturais, o L. fortunei abala toda a estrutura do ecossistema em que se instala, forma grandes colônias e causa grandes impactos socioeconômicos, tais como entupimento nos sistemas de refrigeração de indústrias e de embarcações e nos sistemas coletores para abastecimento de água doce à população. Além disso, traz problemas à agricultura, devido à obstrução das tubulações de captação de água para irrigação da lavoura e da atividade de piscicultura por incrustação do molusco nos tanques (BASTOS, 2006; CASTRO, 2008). Com relação aos impactos ambientais, o mexilhão dourado tem causado
alteração nos substratos (processos de consolidação acelerado), danos à vegetação nativa (juncos), alterações na composição das espécies nos ecossistemas atingidos, alterações na produção e distribuição da biomassa, quebra dos ciclos ecológicos naturais e da resilência dos ambientes naturais e eventual acumulação de organismos patogênicos. (KESSELRING, 2007, p. 14-15).
Ademais, os mexilhões dourados são filtradores e, de acordo com Bastos (2006, p. 18), “absorvem tudo que há de bom na água e eliminam, de volta, o que ela apresenta de ruim, diminuindo a quantidade de comida para outros indivíduos e aumentando a concentração de substâncias maléficas na água.”
Adicionalmente, ressalta-se o julgado da Apelação Cível nº 994.09.270360-4
do Tribunal de Justiça de São Paulo, a versar sobre impactos indiretos devido à presença do mexilhão dourado em usina hidrelétrica. Não obstante o alegado no mérito não ter sido comprovado, este caso traz à tona outra possibilidade de prejuízo ao meio ambiente aquático, incluindo sua biodiversidade, a mortandade de peixes provocada por lançamento de produto químico no manancial com o fim de controlar a dispersão do referido organismo, afetando as comunidades de pescadores, o que significaria forte abalo socioeconômico à região.
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3.2. ORGANISMOS PATOGÊNICOS
As espécies patogênicas são as causadoras de risco à saúde pública. Neste aspecto, as próprias espécies exóticas também podem ser assim consideradas, desde que hospedem microoganismos patogênicos – vírus, bactérias e protozoários – causadores de doenças à população.
Um estudo realizado pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), em decorrência do Programa GloBallast – programa analisado no capítulo 5 –, a partir de 99 amostras coletadas em nove portos brasileiros, trouxe resultados que ratificaram o risco suspeito de que a água de lastro também é um veiculador de organismos patogênicos, causadores de males à saúde pública, visto que:
[...] foram detectados todos os indicadores microbiológicos pesquisados, tendo os resultados comprovado a presença de bactérias marinhas cultiváveis em 71% das amostras de água de lastro analisadas, variando de 1000 a 5,4 milhões de bactérias por litro da amostra. Também foi evidenciado transporte de vibrios (31%), coliformes fecais (13%), Escherichia coli (5%), esterococos fecais (22%), Clostridium perfringens (15%), colifagos (29%), Vibrio colerae O1 (7%) e de V. colerae não-O1 (23%) em amostras de água de lastro e (21%) em amostras de plâncton. 12 cepas em 7 amostras foram identificadas como V. colerae O1-EL TOR, sendo 2 toxigênicas. (BRASIL, 2003, p. 4, grifos do autor).
Outro resultado intrigante desse estudo é o de que “62% das embarcações cujos comandantes declararam [...] a substituição da água de lastro em área oceânica, conforme orientação da IMO, provavelmente não o fizeram [...] por possuírem água de lastro com salinidade inferior a 35 [mil partículas por milhão de Cloreto de Sódio].” (BRASIL, 2003, p. 4). Tal constatação ressalta a importância da observância do princípio da boa-fé, que será analisada no subitem 4.3.
A
Vibrio colerae é considerada uma bactéria do ecossistema aquático, encontrada em ambientes marinho, estuarino e de água doce. De acordo com Serafin e Henkes (2013), a
V. colerae pode ocorrer também associada ao intestino de animais invertebrados, facilitando sobremaneira sua disseminação via água de lastro. O supramencionado estudo da AVISA informa que, devido a este patogênico, houve no Brasil mais de 1,2 milhões de casos de cólera, com 12 mil mortes, na década de 1990. Este trabalho da ANVISA, agora citado por Galli, ainda deixa claras “evidências científicas de que os primeiros casos de cólera surgiram nas regiões costeiras dos portos, o que sugere que os surtos e epidemias poderiam ter sido provocados pela água de lastro de navios provenientes de áreas endêmicas.” (BRASIL, 2003, p. 4
apud GALLI, 2011, p. 15).
Referidos casos, exemplos de inúmeras formas de bioinvasão provocadas pela água de lastro das embarcações, trazendo em seu bojo enormes e quase sempre irreversíveis prejuízos ambientais, sociais e econômicos, muitas vezes invisíveis e sutis em um primeiro momento, são suficientes para elucidar o quanto o ordenamento jurídico e a doutrina devem priorizar o tema. Isto evidencia a necessidade de o Poder Legislativo instituir um marco regulatório mais direcionado, como será constatado no próximo capítulo, intensa fiscalização e controle do Poder Executivo e, no âmbito do Poder Judiciário, de decisões qualificadas que contemplem adequadamente a proteção do meio ambiente aquático, incluindo a responsabilização dos envolvidos por tais prejuízos.
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4. REGIME JURÍDICO DA BIOINVASÃO PROVOCADA PELA ÁGUA DE LASTRO DAS EMBARCAÇÕES
O fenômeno normativo acompanha a humanidade desde a antiguidade, porquanto, onde há sociedade, há direito; não sendo diferente no Direito Marítimo, que teve sua origem notadamente consuetudinária, inobstante o movimento de codificação, sobretudo a partir do positivismo no século XIX.
Tal movimento alcançou o Direito Ambiental, reconhecido que foi como direito fundamental difuso de terceira dimensão, na segunda metade do século XX, bem no âmbito do pós-positivismo jurídico (BONIFÁCIO, 2008), compreendendo, por conseguinte, o Direito Ambiental Marítimo.
Quanto às naturezas jurídicas do Direito Marítimo e do Direito Ambiental Marítimo, elas são consideradas mista e pública, respectivamente, de acordo com o ensinamento da professora Campos, ao asseverar:
O Direito Marítimo, por ser de natureza jurídica mista e ter fontes nacionais e internacionais, públicas e privadas, finda por asseverar a desenvoltura de diversas relações, e se enlaça com outros ramos do direito, marcado, portanto pela interdisciplinaridade. Ou seja, toda a atividade marítima abrange e desenvolve relações comerciais e internacionais, envolvendo contratos marítimos, direitos trabalhistas, relações de consumo, sobreposição de normas nacionais e internacionais, direito internacional, normas ambientais e outras.
No Direito Marítimo [...], percebe-se nitidamente o viés público, com destaque à seara ambiental, através da identificação do Direito Ambiental Marítimo. (CAMPOS, I. Z. A., 2013, p. 63).
Faz-se mister averiguar, neste ponto, a natureza jurídica da embarcação, a partir dos seus conceitos levantados nos subitens 2.1 e 2.2 deste trabalho. Assim, apesar de ser coisa móvel, trata-se de rex conexa, é dizer, um todo composto de diversos acessórios, sem os quais, o navio perde a sua característica (GIBERTONI, 2014). Ainda a enfatizar o navio, prossegue a autora, esclarecendo que:
[...] o navio é coisa móvel sui generis, sujeitando-se ao regime dos bens imóveis somente por expressa determinação legal, como no caso do art. 478 do Código Comercial Brasileiro e da Lei nº 7.652 de 1988 que dispõe sobre o registro da propriedade marítima. No que tange às embarcações não consideradas navios, temos que são simplesmente coisas móveis, sem qualquer peculiaridade, muito embora o art. 4º da Lei nº 7.652 de 1988 dispõe (sic.) que a transmissão da propriedade de uma embarcação só se consolida pelo registro no Tribunal Marítimo ou, para aquelas não sujeitas a essa exigência, pela inscrição na Capitania dos Portos ou órgão subordinado. (GIBERTONI, 2014, p. 64).
Destarte, o problema da bioinvasão por meio da água de lastro das embarcações enquadra-se no âmbito do Direito Ambiental Marítimo e é nesta perspectiva que se passam a visitar e analisar os textos legais atinentes ao assunto, sem deixar de considerar, para este ensejo, a contribuição do Direito Internacional.
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4.1. ÂMBITO INTERNACIONAL
Pontifica-se inicialmente que, mediante a corrente dualista do Direito Internacional, criada por Verdross (1914), e ratificada por Triepel (1923), os tratados e convenções internacionais não têm vigência automática no ordenamento jurídico interno das nações, após sua assinatura pelo Chefe de Estado e ratificação total ou parcial pelo Parlamento, pois ainda seria necessária a transformação legislativa do instrumento no ordenamento jurídico interno por meio de lei, tendo em vista o fato de os dualistas considerarem o Direito interno de cada Estado e o internacional dois sistemas jurídicos distintos e independentes (apud MAZZUOLI, 2011). Já a corrente monista, defendida por Kelsen, em suas várias graduações, considera, em regra, que “o Direito Internacional e o Direito interno são dois ramos do Direito dentro de um só sistema jurídico”, independentemente de qualquer processo de transformação, após o tratado ser assinado e ratificado pelo Estado (MAZZUOLI, 2011, p. 81).
Não obstante divergências doutrinárias, conforme explicita Mazzuoli (2011), que se posiciona pela monista, a corrente dualista foi a aceita pelo Supremo Tribunal Federal (STF), de forma moderada, na decisão proferida na ADI nº 1.480/DF, eis que, além das referidas assinatura e ratificação, faz-se necessária apenas a promulgação do texto internacional por meio de decreto presidencial e consequente publicação.
Com efeito, em regra, o tratado internalizado possui hierarquia de lei ordinária, em que as antinomias com o direito interno são solvidas pela regra geral
lex posterior derrogat legi priori. Entretanto, se tratar de matéria concernente a direitos humanos e for aprovado em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos e por três quintos dos votos dos respectivos membros, terá hierarquia constitucional, segundo prescreve o art. 5º, § 3º
, da Constituição Federal (CF) (BRASIL, 1988). Já os tratados sobre direitos humanos aprovados sem o quórum qualificado, têm prevalência sobre a lei ordinária, conforme entendimento do STF, por meio do Recurso Extraordinário (RE) nº 349.703/RS
e pela interpretação, à luz da Emenda Constitucional nº 45 de 2004, do art. 5º, § 2º, da CF, consubstanciado na súmula vinculante 25
. Assim, lei posterior não pode derrogar estes tratados, se com eles houver conflito normativo (BRANCO; MENDES, 2014).
É nesse contexto que, em matéria de Direito Ambiental, vários tratados e convenções internacionais foram aprovados pela Organização das Nações Unidas (ONU) e incorporados ao ordenamento interno com hierarquia de lei ordinária, a despeito de a Declaração de Estocolmo de 1972
elevar este direito à categoria de Direito Ambiental Humano e de parte da doutrina nacional considerá-lo direito humano fundamental de terceira dimensão, entendendo, a exemplo de Antunes (2010, p. 17), que, “no regime constitucional brasileiro, o artigo 225 da CF impõe a conclusão de que o direito ao ambiente [...] é um dos direitos humanos fundamentais”. Com base nesta interpretação, estariam estes tratados agasalhados pelo caráter da supralegalidade, após o novo entendimento do STF. Este é o entendimento que se defende neste trabalho.
Ressalte-se que esses documentos internacionais decorreram das postulações emanadas da referida Declaração de Estocolmo, as quais, embora sem a força vinculante dos tratados e convenções, tornaram-se fundamentais para a consolidação das normas do Direito Internacional do Meio Ambiente, qual o Princípio 21
, a preconizar que nenhum Estado deveria utilizar seu território para causar danos ambientais em outro Estado ou em área internacional. Este mandamento foi confirmado posteriormente no Princípio 2º da Declaração do Rio de 1992.
As codificações que se seguem estão em linha com o pensamento do jurista francês Alexandre Kiss, a quem coube iniciar a estruturação, ainda na década de 1960, do mencionado Direito Internacional do Meio Ambiente, como reflexo do entendimento de que apenas por meio de atitudes que envolvessem os diversos Estados se alcançariam os objetivos de convivência e segurança com o meio ambiente (KISS apud VIANNA; CORADI, 2006). Este debate e a consequente positivação internacional repercutiram na criação e implementação de diversas normas nacionais acerca da tutela ambiental. Algumas delas, aplicáveis à água de lastro, serão examinadas no próximo subitem.
Desse modo, no que concerne ao Direito Ambiental Marítimo, em específico ao tema em estudo, a primeira preocupação institucional sobre os despejos da água de lastro foi demonstrada de forma indireta pela Convenção sobre Prevenção da Poluição Marinha por Alijamento de Resíduos e Outras Matérias de 1972, Convenção de Londres (LC-72)
, ao visar a prevenir e a controlar a poluição marinha por alijamento
de resíduos industriais, químicos e outras substâncias lesivas à saúde humana, aos recursos biológicos e à vida marinha, capazes de danificar as condições naturais e interferir nas aplicações legítimas do mar (GIBERTONI, 2014).
A preocupação com os despejos da água de lastro também foi indiretamente demonstrada com a Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição Causada por Navios (MARPOL 73/78)
, ao estabelecer disposições acerca da prevenção da poluição do mar por óleo e outras substâncias nocivas. Apesar de não ter explicitado estas substâncias, considera-se entre elas a água de lastro que contenha organismos exóticos e/ou patogênicos, mormente quando se interpretam sistematicamente tais disposições de acordo com o contexto da Regra 3, Anexo II, da Convenção (BRASIL, 1998a). A partir deste Documento, os Estados Costeiros, assinala Kesselring (2007, p. 21), “poderão caracterizar a descarga irregular da água de lastro nas suas legislações domésticas como sendo um tipo de poluição marinha causada por navios.”
A Convenção Internacional das Nações Unidas sobre o Direito do Mar de 1982 (UNCLOS)
, Convenção de Montego Bay, em seu art. 196, prescreve mais diretamente a obrigação do Estado Costeiro em prevenir, reduzir e controlar a poluição marinha resultante da utilização de tecnologias ou a introdução de espécies estranhas ou novas em uma parte particular do ambiente marinho que possam provocar alterações importantes e prejudiciais. Também preconiza, no art. 194, que o Estado Costeiro deve tomar as medidas cabíveis para preservar o meio ambiente marítimo, de forma a prevenir transferências de novas espécies para ecossistemas diferentes, não causar prejuízos por poluição a outros Estados e obrigar os navios a cumprirem tais determinações (BRASIL, 1995). A própria Convenção, no seu art. 1º, 4, oferece a definição de poluição marinha como a introdução feita pelo homem, de modo direto ou indireto,
de substâncias ou de energia no meio marinho, incluindo os estuários, sempre que a mesma provoque ou possa vir provocar efeitos nocivos, tais como danos aos recursos vivos e à vida marinha, riscos à saúde do homem, entrave às atividades marítimas, incluindo a pesca e as outras utilizações legítimas do mar, alteração da qualidade da água do mar, no que se refere à sua utilização, e deterioração dos locais de recreio. (BRASIL, 1995, p. da internet).
O descarte de água de lastro começou a ser tratado de maneira mais incisiva em 1991, pela MEPC, quando, por meio da MEPC.50 (31), adotou como diretriz internacional o gerenciamento da água de lastro pelos navios, no intuito de prevenir a introdução de organismos aquáticos nocivos e agentes patogênicos. No entanto, tal instrumento ainda tinha caráter de recomendação, o que redundava em cumprimento voluntário pelos Estados.
A Declaração do Rio (Rio-92) e a Agenda 21 global, documentos elaborados durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992 (UNCED-92), nortearam a IMO, com fundamento no princípio 15 (princípio da precaução, analisado no subitem 4.3), para a elaboração da Resolução A.774 (18), em 1993, como diretriz que orientava os comandantes dos navios a executarem a troca da água de lastro em alto-mar.
Já a Convenção sobre a Diversidade Biológica (CDB) de 1992, também produzida durante a UNCED-92, estimula em seu bojo que as partes devam elaborar e manter vigente legislação apropriada, de maneira a impedir, controlar ou erradicar espécies alienígenas que ameacem os ecossistemas, habitats ou espécies nativas, ratificando “a responsabilidade dos Estados pela conservação de sua biodiversidade e pela utilização sustentável de seus recursos biológicos.” (AZEVEDO; LAVRATTI; MOREIRA, 2005 apud CAMACHO, 2007, p. 201).
Em 1997, a MEPC aprimorou a diretriz A.774 (18), ao adotar, em caráter voluntário, a Resolução A.868 (20), “Diretrizes para o Controle e Gerenciamento da Água de Lastro dos Navios, para Minimizar a Transferência de Organismos Aquáticos Nocivos e Agentes Patogênicos”, na intenção de mitigar ao máximo o problema da bioinvasão pela água de lastro com a colaboração dos Estados-membros e da indústria naval (IMO, 1997, p. i). O documento oferece procedimentos para os navios e para os Estados do Porto.
Para os navios, em sede de gerenciamento de água de lastro, recomenda: realização da troca da agua de lastro em águas profundas, recolocando água considerada limpa de mar aberto; liberação mínima de água de lastro; descarga de água de lastro em instalações de recebimento e tratamento adequadas; inclusão de tratamentos novos e em desenvolvimento (IMO, 1997).
Para os Estados do Porto, nas palavras de Kesselring, pode-se verificar que:
a necessidade de disponibilização de instalações para recebimento e tratamento da água de lastro, medidas de precaução como a recomendação dos Estados do Porto de informar aos agentes locais e/ou aos navios, as áreas e as situações em que o recebimento e a descarga de agua de lastro devem ser restritos. Outra importante determinação está relacionada ao incentivo dos Estados do Porto a adotarem leis nacionais, sendo que quaisquer restrições impostas à descarga de água de lastro devem ser informadas. (2007, p. 16).
O grande marco para aperfeiçoar o gerenciamento da água de lastro ocorreu, porém, com a adoção pela IMO, em 2004, da Convenção Internacional para o Controle e Gestão de Água de Lastro e Sedimentos dos Navios (BWM 2004)
, assinada pelo Brasil em janeiro de 2005. Esta Convenção entrará em vigor doze meses após ratificação por pelo menos trinta Estados, representando trinta e cinco por cento da arqueação bruta da frota mercante mundial. Atualmente, quarenta países assinaram a Convenção, representando trinta inteiros e vinte e cinco centésimos por cento (30,25%) da referida arqueação
.
Para celebrarem a Convenção, as partes consideraram, dentre outros motivos, o preconizado no art. 196 da UNCLOS, concernente à prevenção da poluição marinha, os objetivos da CDB e a relevância dada pela IMO, por meio das recomendações da Resolução A.868 (20), à descarga descontrolada de água de lastro e sedimentos por navios, levando à transferência de organismos aquáticos nocivos e agentes patogênicos, com perdas e danos ao meio ambiente aquático, à saúde pública e às propriedades.
A BWM 2004 tem o objetivo de prevenir, dirimir e eliminar a introdução de organismos nocivos e agentes patogênicos pelo controle e gestão da água de lastro
e dos sedimentos nela contidos. Além disso, cada Parte deverá envidar esforços para cooperar com as demais no combate às ameaças e riscos a ecossistemas e biodiversidades marinhos sensíveis, vulneráveis ou ameaçados em áreas além dos limites da jurisdição nacional relativamente ao gerenciamento da água de lastro (IMO, 2004), restando claras as regências dos princípios da prevenção, da precaução e da cooperação internacional, dentre outros, a serem analisados no subitem 4.3 deste trabalho.
Cada Estado Parte terá o compromisso de inspecionar, vistoriar e certificar os navios que transportem água de lastro, analisando amostras desta água, sem atrasar, porém, a programação comercial indevidamente, segundo o art. 9º, 1, c, da referida Convenção (IMO, 2004). Aqui, critica-se a concessão de tal exceção, por pressão dos interesses econômicos, pois dificulta o alcance dos objetivos do Documento, resultando em mitigação dos princípios dele emanados, sobretudo os da prevenção e da precaução.
Mediante procedimentos técnicos atuais ou advindos de pesquisas científicas, os Estados e as embarcações deverão implementar o gerenciamento da água de lastro por meio de um plano específico e individualizado, em conformidade com a Regra B-1 do Anexo da Convenção. No que tange às trocas, elas deverão ocorrer a pelo menos 200 milhas náuticas
, quando possível, ou impreterivelmente a 50 milhas da costa e com no mínimo 200 metros de profundidade, conforme sua Regra B-4, 1, 1.1 e 1.2
do Anexo. O bombeamento de três vezes o volume de cada tanque de água de lastro deverá ser considerado suficiente para uma eficiência mínima de 95 por cento de troca volumétrica da água de lastro, de acordo com a Regra D-1, 1 e 2
(IMO, 2004).
No que se refere à gestão da água de lastro, a Convenção prevê critérios mínimos a serem cumpridos a partir de 2009, a depender do ano de construção da embarcação e da sua capacidade de água de lastro, como se depreende da Regra B-3
, combinada com as Regras D-1 e D-2
do seu Anexo (IMO, 2004).
Deve-se frisar que tais medidas minimizam o risco de bioinvasão, pois os organismos de ambientes costeiros e fluviais não sobrevivem em alto-mar, onde a salinidade é maior, e vice-versa
. Conforme ensina Zanella:
Em função do grande volume de água que é despejado nos estuários pelos rios que deságuam no mar, a salinidade próxima à linha de costa é menor que em alto-mar. Os embriões das espécies que vivem além das 200 milhas não sobrevivem quando são introduzidas em águas com a salinidade mais baixa, como nas baias portuárias. (2010, p. 78).
Enfatiza-se ainda que o MEPC, por meio de Resoluções, já disponibilizou as seguintes diretrizes preparativas à implementação da Convenção:
1. Diretriz para instalações de recebimento de sedimentos.
2. Diretriz sobre amostragem de água de lastro.
3. Diretriz para conformidade equivalente de gestão de água de lastro.
4. Diretriz sobre gestão de água de lastro e desenvolvimento de plano correspondente.
5. Diretriz para instalações de recebimento de água de lastro.
6. Diretriz para a troca de água de lastro.
7. Diretriz sobre análise de risco/isenção de gestão de água de lastro.
8. Diretriz sobre aprovação dos sistemas de gestão de água de lastro.
9. Procedimentos para aprovação de sistemas de gestão de água de lastro que façam uso de substâncias ativas.
10. Diretriz para aprovação de protótipos das tecnologias de gestão de água de lastro.
11. Diretriz para projeto e construção de padrões de troca de água de lastro.
12. Diretriz para controle dos sedimentos dos navios.
13. Diretriz sobre medidas adicionais e situações de emergência.
14. Diretriz para designação de áreas para troca de água de lastro. (IBRAIN, 2012, p. 41-42).
Dessa forma, todos os navios, mesmo os que foram construídos antes de 2009, deverão possuir, até o final de 2016, sistema de gerenciamento de água de lastro, seja em processos de tratamento individuais ou combinados, apresentando o desempenho mínimo requerido na Regra D-2 supracitada, antes de despejar a água de lastro nos ambientes aquáticos. Ademais, enquanto a Convenção não entrar em vigor, as suas disposições tornam-se recomendações aos Estados Partes em favor da proteção do meio ambiente; porém, todas elas serão exigidas a partir da sua vigência. Ressalta-se que as legislações nacionais podem implementá-las, a exemplo do Brasil, que o fez parcialmente com a edição da NORMAM 20, analisada no próximo subitem.
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4.2. ÂMBITO NACIONAL
São apresentados os principais instrumentos legais em nível nacional a tratar da proteção ambiental, os quais, interpretados sistemática e teleologicamente e conforme o art. 225 da CF, aplicam-se à bioinvasão via água de lastro das embarcações.
A preocupação com a preservação ambiental passou a ser mais intensa a partir da década de 1970, como reflexo dos princípios da Conferência de Estocolmo de 1972. Neste sentido, foi instituída a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), Lei Federal nº 6.938 de 1981, que, recepcionada pela Constituição de 1988, tem como principal objetivo a preservação e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, assegurando condições ao desenvolvimento socioeconômico e à proteção da dignidade da vida humana. No que se aplica à água de lastro, esta Lei define poluição como a degradação ambiental proveniente de atividades que afetem a biota desfavoravelmente e lancem matérias ou energia em divergência com os padrões ambientais, conforme o art. 3º, II, III,
c e
e (BRASIL, 1981). Além disso, introduz no ordenamento jurídico nacional o princípio do poluidor-pagador, analisado no próximo subitem, e positiva a responsabilidade civil objetiva em matéria de Direito Ambiental.
Com conteúdo mais específico, a Lei Federal nº 9.433 de 1997, Lei das Águas, regulamentando o art. 21, XIX, da CF, institui a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH), com ênfase ao gerenciamento dos corpos de água doce. Esta Lei “reorganiza o planejamento e a gestão sob a ótica sistêmica, apropriada ao espírito da UNCED-92, berço da Agenda 21 [...] que definiu a promoção do meio ambiente e a proteção dos recursos hídricos como um dos seus principais parâmetros de atuação.” (GUIMARÃES, XAVIER, 2010, p. 79). Tem como fundamentos os seguintes, dentre outros: a água é bem de domínio público; a água é recurso natural limitado, dotado de valor econômico; em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas (BRASIL, 1997b). Assim, os mananciais navegáveis de água doce, sujeitos à contaminação devida à bioinvasão via água de lastro das embarcações, subsomem-se, extensivamente, a alguns preceitos deste diploma. Isto pode ser denotado nos seus objetivos, que incluem: a garantia à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões adequados aos respectivos usos; a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, inclusive o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável (BRASIL, 1997b).
A Lei Federal nº 9.537 de 1997, Lei de Segurança do Tráfego Aquaviário (LESTA), estabelece em seu art. 3º que cabe à Autoridade Marítima (AM) o propósito de prevenir a poluição ambiental por parte de embarcações, plataformas ou suas instalações de apoio (BRASIL, 1997c). Assim, outorgou à AM, por meio do art. 4º, I e VII
, a competência para elaboração das Normas da Autoridade Marítima (NORMAM) com o propósito de gerir a água de lastro. Desta forma, estes dispositivos se constituem normas em branco, em que o legislador disse menos que pretendia, havendo necessidade de outra (s) que lhes complemente (m) o sentido, desde que o Executivo não extrapole o poder de regulamentar. Esta forma de delegação legislativa se justifica, tanto pela especificidade de seu conteúdo quanto pela necessidade de resposta rápida a atualizações por parte da AM, situações que restariam bastante prejudicadas se estivessem presas às tramitações do processo legislativo, em que pese as ressalvas feitas adiante, neste subitem, à NORMAM 20.
Já a Lei Federal nº 9.966 de 2000, Lei do Óleo, estabelece regras acerca da prevenção, controle e fiscalização da poluição causada por óleo ou substâncias nocivas ou perigosas nas AJB. Os organismos exóticos e/ou patogênicos que contaminam a água de lastro estão enquadrados dentre tais substâncias. Conforme aduz seu art. 5º, todo porto organizado, instalação portuária
e plataforma deverão dispor de meios adequados para receber e tratar os diversos tipos de resíduos e para combater a poluição (BRASIL, 2000a).
A NORMAM 08
de 2000 internaliza na legislação nacional as diretrizes emanadas da Resolução A.868 (20) da IMO. No seu item 0407, determina que os navios que descarregarem suas águas de lastro nas AJB deverão observar o que consta na NORMAM 20. Além disso, no seu Anexo 2-N, introduz o Formulário para Informações Relativas à Água Utilizada como Lastro (BRASIL, 2000b), o que é essencial à obtenção de dados para o desenvolvimento de pesquisas e programas de monitoramento relativos à poluição via água de lastro.
A NORMAM 20 de 2005 – revisada pela Portaria nº 24/DPC, de 27 de janeiro de 2014 – é atualmente o principal instrumento da legislação interna atinente ao gerenciamento da água de lastro das embarcações, possuindo autorização do art. 4º, VII, da LESTA e fundamento na CDB de 1992 e na BWM 2004. Neste sentido, leciona Camacho:
A marinha do Brasil (MB), em atenção às atribuições infraconstitucionais outorgadas por Leis específicas e, não obstante, em função de sua representação do Brasil junto à IMO, publicou a Norma da Autoridade Marítima (NORMAM-20), em julho de 2005, a fim de propiciar o efetivo gerenciamento da Água de Lastro nos Portos brasileiros, não somente para impedir o avanço do mexilhão dourado, mas também para prevenir as diversas modalidades de espécies exóticas invasoras, transportadas por lastro. (2007, p. 203).
O motivo de o legislador delegar ao Poder Executivo a regulamentação deste tema deve-se à sua especialidade e à rapidez com que tem de se adaptar às novas tecnologias, ressaltando-se a competência do Congresso Nacional de sustar os atos que excedam os limites da delegação legislativa, de acordo com o art. 49, V, da CF.
As principais prescrições da NORMAM 20 a serem cumpridas por todas as embarcações, nacionais ou estrangeiras, equipadas com tanques ou porões de água de lastro que entrarem nas AJB e utilizarem os portos e/ou terminais brasileiros, são a seguir relacionadas:
a) as embarcações deverão realizar a troca da água de lastro a, pelo menos, 200 milhas náuticas da costa e em águas com pelo menos 200 metros de profundidade, quando possível, ou impreterivelmente a 50 milhas da costa e com no mínimo 200 metros de profundidade;
b) a AM acata a troca da água de lastro pelos métodos sequencial, de fluxo contínuo e de diluição brasileiro, os quais serão tratados no capítulo 5, subitem 5.2. Nestes dois últimos métodos, o bombeio de três vezes o volume de cada tanque de lastro deverá ser considerado suficiente para que haja eficiência mínima de noventa e cinco por cento do volume da água de lastro;
c) as plataformas semissubmersíveis e flutuantes de produção ou de perfuração estão sujeitas à troca da água de lastro, quando de sua chegada ao Brasil, oriundas de porto estrangeiro ou de águas internacionais. Entretanto, estas unidades estão isentas dos procedimentos de troca, a partir do momento de sua instalação no local de operação e durante o período em que permanecer estacionária ou quando do seu deslocamento nas AJB;
d) o Formulário para Informações Relativas à Água Utilizada como Lastro
(ANEXO A ou ANEXO B) e o Plano de Gerenciamento da Água de Lastro
são documentos obrigatórios que poderão ser objeto de inspeção pelos Agentes da Autoridade Marítima;
e) estarão dispensadas de efetuar a troca da água de lastro as embarcações que possuam um Sistema de Tratamento de Água de Lastro (
BWMS) operacional, com o respectivo Certificado Internacional
válido, emitido pela Autoridade Competente de Bandeira, levando-se em conta as Diretrizes da IMO;
f) as embarcações que naveguem entre portos ou terminais fluviais (ANEXO C) de bacias hidrográficas distintas (ANEXO D), quando o trânsito se der por mar, deverão efetuar a troca da água de lastro
, desde que não possuam a bordo BWMS operacional, com Certificado Internacional válido, considerando as bacias hidrográficas e os portos ou terminais fluviais nelas existentes; e
g) são estabelecidas, ainda, situações de exceção – tais quais os casos fortuitos, de força maior ou de emergência para resguardar a segurança da vida humana e/ou da embarcação – e de isenção
– que, mesmo assim, devem
evitar ao máximo a contaminação do meio ambiente pelo deslastro. (BRASIL, 2014).
Nesse âmbito, verifica-se que são feitas algumas concessões, como a da alínea a acima, embutida no termo “quando possível”, bem como isenções, parte delas evitáveis: dispensa da necessidade de trocar a água de lastro pelos navios de guerras provenientes de águas estrangeiras; não exigência de troca às embarcações de recreio ou de apoio marítimo e portuário, em caso de navegação entre bacias hidrográficas diferentes. Além disso, não se menciona a possibilidade de transporte de pequenas embarcações por via terrestre de uma para outra bacia hidrográfica, caso das bacias do Paraná e Paraguai – contaminadas pelo mexilhão dourado – para afluentes das bacias do Amazonas e Araguaia-Tocantins. Tais mitigações não deveriam ser concedidas, dada natureza do bem jurídico a ser protegido. Estas condições não se coadunam com o que preconizam as PNMA e PNRH, apresentadas acima, sobretudo diante da possibilidade de contaminação das bacias hidrográficas, incluindo os mananciais de água doce destinados ao consumo e à indústria de alimentos.
Essas ressalvas colocam em xeque a legitimidade do Poder Executivo para editar a NORMAM 20, ainda mais quando antecipa parcialmente conteúdo da Convenção Internacional, BWM 2004, que será internalizada como lei ordinária ou em caráter supralegal, uma vez que se trata de Direito Ambiental – embora com viés Marítimo –, o que, segundo doutrinadores como Antunes (2010), constitui um direito humano fundamental difuso de terceira dimensão, posição com a qual se compartilha neste estudo.
A Resolução da Diretoria Colegiada da ANVISA, RDC nº 72, de 2009, atualizando as exigências da RDC nº 217 de 2001, revogada, no que se refere à água de lastro, requer que as embarcações, procedentes ou não do exterior, preencham o Formulário para Informações sobre a Água de Lastro. Prevê ainda a coleta de amostras de água de lastro, a fim de averiguar a presença de agentes nocivos e/ou patogênicos, bem como indicadores físicos e componentes químicos, a critério da autoridade sanitária (BRASIL, 2009a).
Observam-se, assim, a interdisciplinaridade e a abrangência com que o tema em tela é tratado em sede de gerenciamento, controle e fiscalização, ao se deparar com regulamentações da AM, dos órgãos de vigilância sanitária, bem como coordenações dos órgãos do meio ambiente e dos transportes aquaviários.
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4.3. PRINCÍPIOS APLICÁVEIS
Os princípios jurídicos constituem normas balizadoras que emprestam uma interpretação uníssona, equilibrada e coerente ao sistema jurídico considerado. Desta forma, devem-se analisar os princípios norteadores relacionados à bioinvasão do meio ambiente aquático provocada pela água de lastro utilizada nas embarcações.
O princípio do poluidor-pagador possui relevo constitucional, vez que há previsão implícita no art. 225, §§ 2º e 3º
, da CF. Também está positivado no art. 14, § 1º
, da PNMA, no art. 21 da Lei do Óleo e no Princípio 16 da UNCED-92. De acordo com estes diplomas, o princípio está consubstanciado na obrigação de o poluidor custear as medidas de prevenção e controle da poluição, bem como a restauração dos danos causados, cabendo indenização independentemente de se comprovar a culpa ou o dolo do agente poluidor, sem, contudo, ensejar distorções no comércio interno e internacional. Claro está que o princípio traz em seu bojo a responsabilidade civil objetiva do poluidor, tratada adiante no Capítulo 6.
O princípio da prevenção encontra abrigo no art. 225, §1º, IV, da CF e no art. 4º, VII, da LESTA. Busca evitar o risco de uma atividade sabidamente danosa e seus efeitos nocivos ao meio ambiente, aplicando-se aos impactos ambientais já conhecidos e que se tenha uma história de informações sobre eles, quer dizer, atua no sentido de inibir ou prevenir o risco de dano em potencial de atividades sabidamente perigosas. No ensinamento de Cavalieri Filho (2014, p. 198), “fala-se em prevenção quando há um risco certo ou conhecido a se evitar.” Este princípio constitui um dos fundamentos de validade da BWM 2004 e da NORMAM 20, que preveem o gerenciamento da água de lastro antes da chegada do navio ao seu destino.
O princípio da precaução está previsto de forma implícita no
caput do art. 225 da CF e expressa no Princípio 15
da UNCED-92 e no art. 1º da Lei nº 11.105 de 2005. É este princípio que incide quando não se tem certeza científica acerca dos danos que podem ser causados, aplicando-se o primado do
in dubio pro natura. Assim, “na dúvida sobre a nocividade ou não de uma ação, elege-se o posicionamento de que há potencial perigo ao meio ambiente.” (BARBÉRIO, 2007, p. 346). A precaução pode ser considerada uma extensão do princípio da prevenção aplicada aos riscos incertos, eis que, de acordo com o ensinamento de Dallari e Ventura:
De uma maneira geral, o escopo da precaução é ultrapassar a prevenção. Não seria preciso que um dano se produzisse, ou se mostrasse iminente, para que um gesto visando a evitar a produção ou a repetição desse dano fosse legítimo. Invertendo essa lógica, a precaução baseia-se na experiência em matéria técnica e científica: as vantagens que surgem a curto prazo são, com frequência, seguidas de desvantagens a médio e longo prazos. Logo, é preciso dotar-se dos meios de prever o surgimento de eventuais danos, antes mesmo de ter certeza da existência de um risco. (apud OLIVEIRA, 2009, p. 243).
Com efeito, ao fenômeno da bioinvasão provocada pela água de lastro aplicam-se os princípios da prevenção e da precaução. O primeiro, porque o que se quer evitar são os danos provocados pela invasão de muitas espécies sobre a qual atualmente há certeza científica, conforme detalhado alhures; o segundo, pois também se quer impedir os danos produzidos pela invasão ainda não comprovada de outras espécies. Daí porque os dois princípios permeiam toda a legislação pertinente.
O julgado do Agravo de Instrumento nº 2006.01.00.019291-9/PA
do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1) resume o entendimento da jurisprudência nacional concernente aos princípios acima referidos.
O princípio da cooperação internacional, preconizado pelo art. 4º, IX, da CF e pelo art. 5º
da CDB, está ligado à interdependência existente entre os ecossistemas, os quais não estão adstritos aos limites territoriais fixados pelas fronteiras artificiais criadas pelos Estados, restando evidenciada a relação de dependência entre estes. Os efeitos da ausência desta relação ficam mais evidenciados quando se verifica o caso do Paraguai, que, mesmo sem saída para o mar, foi severamente afetado pela infestação do mexilhão dourado em suas bacias fluviais pela falta de fiscalização argentina no seu porto, localizado na Bacia do Prata, conforme aduz Zanella (2010). Nesta mesma situação, se insere a contaminação do Pantanal Mato-grossense por esta espécie, como já aludido no Capítulo 3.
O princípio do desenvolvimento sustentável busca a harmonia entre o desenvolvimento econômico-social e o meio ambiente, visando à qualidade de vida atual e das futuras gerações, possuindo relevância constitucional dada pelo art. 170, VI
, combinado com o art. 225,
caput, da CF. Também está previsto no Princípio 3º
da UNCED-92. Este princípio parte do pressuposto de que o desenvolvimento e a proteção do meio ambiente se constituem direitos fundamentais de terceira dimensão, os quais merecem ser sopesados pelo intérprete em situações de colisão (GUIMARÃES, 2008), tarefa que o próprio constituinte facilitou nas disposições do referido art. 170.
Já o principio da informação está vinculado aos princípios constitucionais da publicidade e da moralidade, art. 37, caput, da CF, consistindo na obrigação de os órgãos públicos divulgarem todos os dados existentes sobre a bioinvasão via água de lastro das embarcações. Impende ressaltar ainda que:
Nos termos da legislação constitucional e infraconstitucional brasileira, a informação ambiental comporta duas faces. De um lado, o direito de todos terem acesso às informações em matéria de meio ambiente (art. 5°, incs. XIV, XXXIII e XXXIV, da CF; [...] art. 8°, da Lei n° 7.347, de 24/07/1985). De outro lado, o dever de o poder público informar periodicamente a população sobre o estado do meio ambiente e sobre as ocorrências ambientais importantes (art. 4°, inc. V, e 9°, incs. X e XI, da Lei n° 6.938, de 31/08/1981 e art. 6°, da Lei n° 7.347/1985), antecipando-se, assim, em certa medida, à curiosidade do cidadão. (BARROS, 2004, p. 39).
O princípio da boa-fé, para o assunto água de lastro, rege a honestidade, a lealdade e a veracidade com que as obrigações e as informações, de responsabilidade dos comandantes das embarcações, dos armadores
e dos proprietários, devam ser realizadas, prestadas ou disponibilizadas perante os agentes, os órgãos públicos e os cidadãos, tendo em vista a preservação do meio ambiente aquático. Este princípio aplica-se também às relações contratuais nas quais a Administração seja parte, a lhe favorecer em situações danosas em razão de conduta ilícita do administrado por descumprimento de contrato e por comportamento contrário ao do homem comum e probo (CAMPOS, R. A. C., 2009).
Outrossim, o princípio da boa-fé é aplicável às relações extracontratuais previstas em lei e sob a responsabilidade da Administração, pois, de acordo com o que ensina Perez:
[...] A aplicação do princípio da boa fé [...] implicará na confiança da Administração em que o administrado que com ela se relaciona vai adotar um comportamento leal na fase de constituição das relações, no exercício dos seus direitos e no cumprimento de suas obrigações frente à própria Administração e frente a outros administrados. (PEREZ, 1999, p. 91-92 apud CAMPOS, R. A. C., 2009, p. 12).
Os princípios analisados são os que se acham mais evidenciados na legislação aplicável, não se excluindo outros mais específicos, os quais serão apreciados à medida que forem necessários.
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5. GERENCIAMENTO E CONTROLE DA ÁGUA DE LASTRO
O gerenciamento da água de lastro das embarcações aquaviárias consiste na prática de trocar ou tratar a água de modo que não ocorra a introdução de organismos exóticos e/ou patogênicos, ou que esta seja minimizada, no meio ambiente marinho (ZANELLA, 2010). O tratamento pode ser realizado a bordo ou no porto. De forma mais específica, a NORMAM 20 define o gerenciamento da água de lastro:
Compreende os processos mecânicos, físicos, químicos e biológicos, sejam individualmente ou em combinação, para remover, tornar inofensiva ou evitar a captação ou descarga de Organismos Aquáticos Nocivos e Agentes Patogênicos encontrados na Água de Lastro e Sedimentos nela contidos (BRASIL, 2014, p. viii).
Destarte, com o fim de prevenir ou reduzir ao mínimo a invasão de organismos exóticos e/ou agentes patogênicos nas AJB, a NORMAM 20, antecipando-se à vigência da BWM 2004, prescreve, no seu item 2.1, que toda embarcação nacional ou estrangeira deve possuir um Plano de Gerenciamento de Água de Lastro em sua documentação de bordo. Este plano deve, sobretudo, descrever detalhadamente as ações a serem tomadas para implementar o gerenciamento da água de lastro e indicar os pontos possíveis de coleta de amostras representativas da água de lastro do navio. Além disso, deve ser específico para cada embarcação e ser aprovado por Sociedade Classificadora com delegação de competência da AM ou pela Administração do País da Bandeira do navio (BRASIL, 2014).
Sem embargo, antes de prosseguir nas formas de gerenciamentos, faz-se necessária a abordagem do Programa da IMO que preparou a elaboração e aprovação da BWM 2004, bem como está preparando sua implementação, quando entrar em vigor.
5.1. PROGRAMA GLOBALLAST
Atendendo à solicitação inicial da Convenção de Montego Bay, constante nos seus art. 194 e 196, já referidos, e às demandas da UNCED-92, por meio da Rio-92, da Agenda 21 e da CDB, a IMO deu início a abordagens sistemáticas acerca dos problemas ocasionados pela água de lastro das embarcações.
Nesse âmbito, a intenção era definir regras adequadas para evitar ou reduzir a transferência de organismos aquáticos exóticos e/ou patogênicos nos locais onde as descargas de água de lastro são realizadas, bem como ensejar estudos e trabalhos científicos sobre o tema e preparar a comunidade internacional para a entrada em vigor de uma Convenção Internacional sobre Água de Lastro (LEAL NETO, 2007).
Para fomentar tais demandas, a IMO perseguiu as linhas de ação seguintes:
- formação de grupo de trabalho de água de lastro no âmbito de seu Comitê de Proteção ao Meio Ambiente Marinho (MEPC);
- adoção de Diretrizes para o controle e gerenciamento da água de lastro de embarcações para minimizar a transferência de organismos aquáticos nocivos e patogênicos;
- desenvolvimento de um novo instrumento legal de âmbito internacional (Convenção) sobre o gerenciamento de água de lastro por meio de uma Conferência Diplomática;
- e definição de uma iniciativa conjunta com o Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (UNDP) para identificar e avaliar barreiras ao efetivo trato da questão da água de lastro em algumas das regiões em desenvolvimento do mundo. (LEAL NETO, 2007, p. 16-17).
Assim, contando a IMO com o apoio dos Estados-membros e da indústria do transporte marítimo, foi possível, em 1999, a criação do Programa Global de Gestão de Água de Lastro (GloBallast), que tinha como meta preparar os países para a implementação da referida Convenção. Mas, para tanto, havia de ajudar inicialmente os países em desenvolvimento a pôr em prática as diretrizes previstas na Resolução A.868 (20).
Dessa forma, conforme informa Xavier (2008), de março do ano 2000 até março de 2003, foi implementado o Programa GloBallast nas seis principais regiões em desenvolvimento do mundo, que incluía o Brasil (Porto de Sepetiba, atualmente Porto de Itaguaí, Estado do Rio de Janeiro), China (Dalian), Índia (Bombaim), Irã (Ilha Kharg), África do Sul (Saldanha) e Ucrânia – Odessa. Devido à complexidade do tema, as negociações entre os Estados-membros da IMO alongaram-se mais do que o esperado e a Conferência Diplomática foi remarcada para 2004, de forma que a previsão de término do Programa foi estendida até dezembro de 2004, para abarcar a nova Convenção sobre Água de Lastro (BWM 2004), em elaboração.
Além dos aspectos acima e do fato de o país utilizar o modal aquaviário em 96% das exportações nacionais, conforme já aludido, o Brasil foi escolhido como um dos países-piloto do programa também pela
participação ativa da delegação brasileira no Grupo de Trabalho de Água de Lastro, no âmbito do Comitê de Proteção do Meio Ambiente Marinho da Organização Marítima Internacional (MEPC/IMO), ao longo da segunda metade da década de 90 e início desta década, e o aperfeiçoamento do Método de Diluição para troca da água de lastro pela Empresa PETROBRAS [como será verificado abaixo], por meio de modelagem numérica e testes em escala real com o Navio Lavras, credenciaram o Brasil a participar do Programa Global de Gestão de Água de Lastro – Programa GloBallast –, que conta com recursos do Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF). O grau avançado de organização interna para tratar o assunto (comunidade marítima, portuária, órgãos de meio ambiente, vigilância sanitária) também foi importante no momento da escolha para participar do Programa GloBallast, juntamente com a África do Sul, China, Índia, Irã e Ucrânia. (MERCOSUL, 2004, p. 10).
Deve-se ressaltar que o MMA desempenhou a função de coordenação do Programa GloBallast na sua primeira fase, tendo a Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos (SQA), do próprio MMA, como Ponto Focal Nacional do projeto, auxiliada pela Gerência do Projeto de Gestão Integrada dos Ambientes Costeiro e Marinho (GERCOM/SQA). Além disso, várias instituições integraram uma Força-tarefa Nacional (FTN), dentre elas: ANVISA; Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ); Companhia Docas do Rio e Janeiro; Diretoria de Portos e Costas (DPC); Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA); Petrobras; Universidade Federal do Rio de Janeiro; além de representantes da área do transporte marítimo e de Organizações Não-Governamentais (LEAL NETO; JABLONSKI, 2004).
Nesse âmbito, foi dada a cada país a liberdade de elaborar o seu Plano de Trabalho Nacional, que teve como componentes principais, segundo pontifica Leal Neto (2007, p. 19): “comunicação, educação e mobilização; avaliação de risco da água de lastro; levantamento da biota do porto; medidas de gestão de água de lastro; treinamento; legislação; conformidade, monitoramento e efetivação; e cooperação regional.”
É pertinente informar os principais eventos resultantes do Programa GloBallast aqui no país, justificando plenamente a escolha do Brasil como um dos países-piloto. Assim, podem ser destacadas as contribuições: elaboração, em conjunto com consultor legislativo local, do relatório final de McConnell, em 2002, que identifica as “melhores práticas e contém modelo de legislação que pode ser usado pelos países para desenvolver e implementar [...] regulamentos de gestão de água de lastro consistentes com as diretrizes [...] da IMO e a futura Convenção sobre Água de Lastro” (apud LEAL NETO; JABLONSKI, 2004, p. 18); realização pela ANVISA, em 2002, de “Estudo Exploratório para Identificação e Caracterização de Agentes Patogênicos em Água de Lastro”, por meio da coleta de amostras em nove portos brasileiros (BRASIL, 2003, p. 3); desenvolvimento por técnicos da Petrobras, e homologação pela IMO, do método de diluição brasileiro de troca da água de lastro (LAND et al., 2002), apresentado no próximo subitem; ocorrência, de 13 a 17 de abril de 2003, do “I Workshop Internacional sobre Diretrizes e Padrões para Levantamento e Monitoramento de Espécies Aquáticas Invasoras”, em Arraial do Cabo, Rio de Janeiro (LEAL NETO; JABLONSKI, 2004, p. 16, grifo nosso); execução do levantamento da biota da área sob influência do Porto de Sepetiba e publicação, em 2004, do título: “Biota da área sob influência do Porto de Sepetiba, Rio de Janeiro, Brasil: levantamento de dados pretéritos.” (VILLAC et al., 2004, p. 1); apoio do Programa para a publicação, em 2004, do livro “Água de lastro e bioinvasão”, incluindo catorze artigos científicos abordando diferentes aspectos da bioinvasão via água de lastro, escritos por vários pesquisadores (SILVA; SOUZA, 2004).
Além disso, houve várias iniciativas do Brasil, a título de cooperação regional, no âmbito do Mercosul e no de outros países vizinhos, a exemplo do Encontro Internacional realizado em Brasília de 26 a 28 de abril de 2004, para a adoção de um “Plano Regional de Ação Estratégica para Controle e Gestão da Água de Lastro de Navios e de Espécies Aquáticas Invasoras”, que contou com a participação de representantes do Brasil, Uruguai, Argentina, Paraguai, Chile e Colômbia, bem como da IMO e do UNDP (BRASIL, 2004, p. da internet).
De modo similar, convém lembrar também a iniciativa do Comando da Marinha do Brasil de elaborar a NORMAM 20, em 2005, por meio da DPC, um dos componentes da FTN, tendo em vista a autorização legislativa dada pela LESTA, em seu art. 4º, VII. Esta NORMAM, como já esclarecido, antecipa várias disposições da BWM 2004.
Em realidade, o Programa GloBallast provocou uma conjuntura internacional sem precedentes de gestão coordenada da água de lastro, de forma que, enquanto se aguarda a entrada em vigor da BWM 2004, o GEF e o UNDP aprovaram um fundo para o desenvolvimento de uma segunda fase do projeto, denominado GloBallast Partnerships (GBP). Seu processo de implementação foi iniciado em 2007, com duração inicial prevista de cinco anos, tendo como escopo o enfoque regional, direcionado a alterações e harmonizações legislativas e políticas de minimização de impactos adversos da bioinvasão em regiões ou países que não foram contemplados na primeira fase do programa (XAVIER, 2008). Atualmente, o GBP foi prorrogado por mais dois anos com previsão de término no final de 2014.
Cumpre ainda frisar que o GBP está em execução prioritariamente nas sub-regiões: do Caribe, do Mediterrâneo, do Mar Vermelho, do Golfo de Áden, do leste do Pacífico Sul, da costa oeste da África e na região especial do Pacífico Sul (IMO, 2014b, tradução nossa).
Outrossim, salienta-se que os principais resultados esperados com o GBP, o que tornará a entrada em vigor da BWM 2004 bem mais facilitada, são os que seguem:
- aumento da aprendizagem, avaliação e gestão adaptativa.
- estratégias de gerenciamento de água de lastro no local, incluindo medidas legais, políticas e reformas institucionais desenvolvidas, implementadas e sustentáveis em nível nacional.
- conhecimento de ferramentas de gestão e sistemas de monitoramento marinho sendo efetivamente utilizados para: expandir a consciência pública mundial e o apoio das partes interessadas, melhorar a compreensão dos impactos da água de lastro em face da ecologia marinha e melhorar a comunicação do setor marítimo.
- empreendimento de parcerias público-privadas para estimular o desenvolvimento de soluções de tecnologia para tratamento da água de lastro, de baixo custo. (IMO, 2014b, p. da internet, tradução nossa).
Destarte, ficou evidenciado que o Programa GloBallast cumpriu, na sua primeira fase, e vem cumprindo, na segunda, o seu papel principal de preparação dos Estados-membros da IMO e da indústria do transporte marítimo para a entrada em vigor da Convenção Internacional sobre Controle e Gestão da Água de Lastro e Sedimentos de Navios, BWM 2004. Não obstante estes progressos, deve-se admitir que os métodos de troca da água de lastro não são totalmente eficientes para resolver o problema da bioinvasão e os métodos de tratamento ainda estão em pleno desenvolvimento, como em seguida será verificado.
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5.2. MÉTODOS DE TROCA
A troca da água de lastro, permitida, em regra, a mais de 200 milhas da costa e em lâmina d’água mínima de 200 metros, é muito utilizada por ser ainda bem eficiente diante das circunstâncias tecnológicas atuais. Entretanto, além das desvantagens específicas de cada método, a troca em alto-mar apresenta algumas restrições decorrentes da
permanência de resíduos e sedimentos no fundo do tanque, onde organismos ainda habitam, pois diminuem a eficiência da troca em alto-mar. Os riscos que podem ser oferecidos à tripulação e estrutura do navio dependendo de certas condições de tempo e de mar e em viagens costeiras e de curta distância também são [considerados] restrições, onde a troca de água de lastro constitui um procedimento financeiramente impraticável. (ARAÚJO, 2012, p. 23).
Assim, para as embarcações que ainda não possuem aparelhamento para o tratamento da água de lastro a bordo, a legislação nacional e a internacional possibilitam a utilização de métodos para sua troca em localidades adequadas e sob condições meteorológicas favoráveis. Dentre estes, são admitidos a utilização dos métodos sequencial, de fluxo contínuo e de diluição brasileiro. O método de transbordamento é também comumente citado pela doutrina, conforme será enfocado.
O método sequencial consiste em esgotar, de forma completa, toda água de lastro do tanque e em seguida substituí-la por água oceânica. Conforme Bastos (2006, p. 38), este “procedimento é feito em águas profundas, o mais distante possível da costa e fora das águas territoriais do Estado do Porto, resultando num ‘lastro limpo’.” Isto é realizado utilizando bombas do sistema de lastro que deslastreiam de um, ou mais grupos de tanques simétricos, e despejam no mar até esvaziá-los. Em seguida, eles são lastreados por bombas, ou por gravidade caso os tanques se encontrem abaixo do nível do mar. Tal operação é executada, geralmente da sala de controle, sequencialmente em cada tanque, ou grupo de tanques diagonalmente simétricos, por meio de manobras que envolvem abertura e fechamento de válvulas e acionamento das citadas bombas. A renovação é total, mas o método é demorado e pode ser perigoso para a segurança da embarcação, porquanto, havendo inclinação ou mudança no calado, apresenta risco à sua estrutura e estabilidade.
O método de fluxo contínuo, de acordo com Carmo (2008, p. 38), “consiste na substituição do lastro sem o deslastro prévio, acrescentando um volume de água três vezes superior ao volume do tanque no decorrer da viagem e permitindo o transbordo da água pelo costado.” Nesta operação, o lastreamento é efetuado por bombas do sistema de lastro da embarcação e o deslastreamento simultâneo, e na mesma quantidade de água, é realizado pela abertura da válvula da tubulação do costado
ou da válvula de
overboard. É um método de fácil administração que não afeta a estrutura e estabilidade do navio. Entretanto, “os tripulantes ficam em contato com a água contaminada, com riscos de doenças, e os tanques de lastro podem ser submetidos à pressão excessiva.” (SILVA
et al., 2004, p. 8).
No método de transbordamento, um volume de água limpa três vezes superior ao que estiver no tanque é bombeado, por meio do sistema de lastro da embarcação, pela parte inferior do tanque até transbordar no convés, através do suspiro do mesmo tanque. Como o método anterior, não afeta a inclinação e o calado da embarcação, não interferindo na sua estrutura e estabilidade. Entretanto, além de não ser “muito eficaz em relação à eliminação das espécies transportadas”, existe o risco de contaminação da tripulação e passageiros pelo contato com a água (ZANELLA, 2010, p. 114), que, antes de ser despejada no mar, atravessa o convés. Adicionalmente, há a possibilidade de pressão excessiva do tanque, caso haja alguma obstrução no suspiro.
O método de diluição brasileiro foi criado por engenheiros da Petrobras, proposto pelo Brasil e aceito pela IMO como alternativa aos métodos anteriores. Consiste no “carregamento da água de lastro (lastreamento) através do topo do tanque e, simultaneamente, a descarga dessa água (deslastreamento) através do fundo do tanque, à mesma vazão, de tal forma que o nível de água no tanque de lastro seja controlado para ser mantido constante.” (LAND et al., 2002, p. 312-313). Há necessidade de instalação do sistema de lastreamento pelo topo dos tanques, como se observa na figura 5, mas o navio mantém seu calado e nivelamento normais durante toda a viagem, sem afetar sua estrutura, estabilidade tampouco atingir a tripulação com a água contaminada. Os referidos autores ressaltam que a eficiência deste método pode alcançar 96% de renovação da água do tanque durante o bombeamento de três vezes o seu volume (LAND et al., 2002).
Figura 6 – Arranjo do método de diluição brasileiro em conjunto com o sistema original de lastro do navio
Fonte: Land et al. (2002, p. 312).
Verifica-se, assim, que a principal diferença entre os três primeiros métodos apresentados e o método de diluição é que, neste, os tanques são lastreados e deslastreados utilizando-se duas bombas de lastro ao mesmo tempo, bem como há melhor eficiência em termos de renovação da água contaminada.
Dessa maneira, apesar da boa eficiência do último método apresentado, ele ainda apresenta risco de contaminação dos ambientes aquáticos. Entretanto, enquanto não houver o aparelhamento para tratamento da água de lastro dos navios mais antigos nos prazos estabelecidos pela BWM 2004, conforme denota a sua Regra B-3, a construção de novos navios com instalações que propiciem um tratamento da água de lastro eficiente, ou a combinação com outros, de forma segura e sustentável economicamente, ou, alternativamente, a construção de estações de tratamento nos portos, os métodos de trocas são os mais indicados.
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5.3. MÉTODOS DE TRATAMENTO
Além dos métodos de troca, as formas de gerenciamento da água de lastro usadas, ou testadas em pesquisas, atualmente são os tratamentos: físicos – térmico, elétrico, magnético, acústico, de filtração, com ausência de luz, com aplicação de raios ultravioleta; químicos – desoxigenação, ozonização, eletrólise, de controle de salinidade, com aplicação de desinfetantes ou de aditivos como íons de cobre e prata; e biológicos – com aplicação de biocidas e com ausência de nutrientes.
Ressalta-se que cada sistema de tratamento de água de lastro (BWMS) deve ser aprovado pelo MEPC da IMO, ao emitir o Certificado Internacional, conforme estabelece a Seção E da BWM 2004, desde que os métodos de tratamento empregados cumpram, isolada ou conjuntamente, a já mencionada Regra D-2 desta Convenção. Em seguida, apresentam-se alguns destes métodos, sem pretender exauri-los, haja vista o estágio atual de pleno desenvolvimento tecnológico em curso.
A filtração consiste no bloqueio do acesso aos tanques de organismos maiores que o tamanho da malha dos filtros instalados nas tubulações de admissão do lastro, à montante destes tanques. O seu uso não provoca degradação ambiental, porém, o alto fluxo e o grande volume de água, nas operações de lastreamento e deslastreamento da embarcação, desafiam o uso deste método, uma vez que, “além da complexidade do equipamento a ser utilizado, é necessária a análise dos custos dos filtros, que aumentam com a quantidade de organismos removidos.” (SANTOS; LAMONICA, 2008, p. 146). Na realidade, este sistema “apresenta não mais que setenta por cento de eficiência no tratamento quando utilizado isoladamente.” (DARDEAU et al., 1995 apud PEREIRA, 2012, p. 86).
O processo de tratamento por radiação ultravioleta consiste na irradiação de luz ultravioleta na água captada pelo navio por meio de lâmpadas instaladas externamente a tubos de teflon. Esta luz provoca mudanças fotoquímicas no material genético dos microorganismos, levando-os à morte decorrente de mutações nocivas (MESBAHI, 2004 apud PEREIRA, 2012). No entanto, ainda segundo Pereira (2012), este método perde eficiência para organismos maiores, bem assim com a turbidez ocasionada pelos sólidos suspensos, pois, neste caso, há redução da irradiação da luz ultravioleta.
Com efeito, para melhorar a eficiência, busca-se combinar a radiação ultravioleta com a filtração, tendo em vista a capacidade deste de impedir a passagem de organismos maiores e de reduzir a turbidez da água.
O método térmico de tratamento consiste em aproveitar o calor gerado pelos motores que geram energia elétrica e os que propulsionam o navio, por meio do uso de trocadores de calor os quais, ao mesmo tempo em que resfria a água quente oriunda do motor, aquece a água captada externamente para lastrear os tanques.
Ainda não há certeza acerca da temperatura ideal a eliminar todos os microorganismos, porém, acredita-se que haja eliminação a partir da temperatura de quarenta graus centígrados (TSOLAKI; DIAMADOPULOS, 2010 apud PEREIRA, 2012). Apesar de ser praticamente inviável para embarcações que operam em regiões geladas e a liberação da água aquecida dos tanques de lastro no meio ambiente causar preocupação, é um método atrativo quando operadas em águas tropicais ou equatoriais, pois há melhor eficiência do aquecimento da água de lastro e nenhum produto secundário ou resíduo químico é lançado na água (PEREIRA, 2012).
O processo de tratamento por eletro-ionização tem por fim a eliminação de organismos por meio da aplicação de corrente elétrica na água de lastro. Silva e Fernandes (2004) explicam que a percentagem de esterilização da água é proporcional a intensidade da energia elétrica. De acordo com Araújo (2012), a vantagem da técnica é que ela não gera nenhum resíduo químico; entretanto, o custo é ainda alto e tem sido utilizada para tratamento de água doce, não existindo experiências para água salgada e salobra.
A ozonização é uma forma química de tratamento em que o gás ozônio é utilizado basicamente no tratamento do lastro de água doce, uma vez que, neste meio, não há geração de subprodutos tóxicos. Todavia, segundo Araújo (2012, p.26), “seu uso em água salgada e salobra causa reação com o cloro da água do mar e produz várias substâncias corrosivas, além de várias consequências adversas para a saúde de quem lida com esse sistema.” Vale ressaltar que esta técnica constitui uma poderosa forma de destruição de vírus, bactérias e esporos, bem como de redução do nível de clorofila presente na água (PEREIRA, 2012). Por outro lado, segundo este autor, apresenta desvantagens por ser bastante reativo e corrosivo, além de ser prejudicial à saúde, por ser irritante e possuir certo grau de toxicidade.
A eletrólise, como método de tratamento da água de lastro, envolve a desinfecção da água de lastro por meio da geração de radicais livres de cloro, hipoclorito de sódio (desinfetante) e hidroxila, sendo prescindível a adição ou mistura de outros produtos químicos. Assim, o hipoclorito contido na água de lastro eletrolítica é introduzido no restante da água de lastro para ser esterilizado (ARAUJO, 2012). Este autor ainda esclarece que este método não requer o armazenamento de produtos químicos a bordo do navio, o que evita problemas de segurança, mas produz a formação de íons de cloro e outros radicais iônicos que podem ser nocivos ao meio ambiente. Além disso, somente pode ser utilizado em água de lastro salgada ou salobra.
Já a desoxigenação é uma forma de tratamento que consiste na injeção de gás inerte padrão, composto por nitrogênio, gás carbônico e oxigênio nas proporções de oitenta e quatro, quatorze e dois por cento, respectivamente, por orifícios de tubulações distribuídas nos fundo dos tanques (HUSAIN et al., 2004 apud PEREIRA, 2012). Assim, há a expulsão do oxigênio da água, levando à morte dos organismos aeróbicos. Porém, não é eficiente para eliminar cistos, esporos e bactérias anaeróbicas.
Os biocidas têm sido utilizados a bordo das embarcações como método de tratamento da água de lastro. O cloro é o mais empregado por ser de fácil aplicação, baixo custo e capaz de tratar grandes volumes. Assinala Araújo (2012) que este produto pode ser adicionado à água de lastro ou ser gerado por eletrólise a partir da água do mar. A desvantagem é que, em altas concentrações e em contato com os microorganismos, o cloro gera substâncias tóxicas nocivas ao ambiente aquático, podendo causar câncer, o que coloca em risco a tripulação. Por conta destas desvantagens, acentua Pereira (2012), tem sido indicado o dióxido de cloro, pois não gera tais substâncias nocivas e pode ser usado em baixas concentrações.
No ANEXO E, é apresentada uma listagem dos sistemas de tratamento da água de lastro já aprovados e detentores do Certificado Internacional concedido pelo MEPC, em conformidade com as diretrizes da BWM 2004.
Além de comumente ser instalado a bordo das embarcações, o BWMS também pode ser aparelhado nos próprios portos. Porém, a restrição de espaço nas instalações portuárias e o tamanho da planta – de tanques, equipamentos e tubulações – necessária para tratar grandes volumes de água de lastro constituem grandes empecilhos para o empreendimento.
Diante do exposto, é necessário salientar que o sistema de gerenciamento da água de lastro, além de ser prático e econômico, deve levar em conta a saúde e segurança dos tripulantes e passageiros, a segurança da embarcação e de seus equipamentos, não devendo causar maiores impactos ao meio ambiente do que sua ausência. No entanto, ainda não foi desenvolvida uma forma de gerenciamento com eficácia plena, vez que demanda grandes investimentos em novas pesquisas tecnológicas e na adequação das embarcações.
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6. RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL PELOS DANOS DECORRENTES DO MAU GERENCIAMENTO DA ÁGUA DE LASTRO
6.1. ASPECTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL DOS SUJEITOS ENVOLVIDOS
Conforme se denotou ao longo deste estudo, a descarga irregular da água de lastro nos ecossistemas aquáticos é considerada uma forma de poluição. Portanto, as normas que regulam este tipo de poluição incidem, mutatis mutandis, sobre a bioinvasão provocada pela água de lastro. Comentam-se em seguida aspectos da responsabilidade civil.
A responsabilidade é considerada um fenômeno complexo, porquanto constitui um dever jurídico sucessivo decorrente do descumprimento de uma obrigação originária, que, no caso, se constitui na obrigação de não contaminar o ambiente aquático pelos organismos alienígenas presentes na água de lastro das embarcações.
No âmbito civil, esse dever jurídico é a obrigação de indenizar, a qual, conforme ensina Cavalieri Filho (2014), tem a finalidade de ressarcir integralmente – consoante o princípio da reparação integral
– os bens ou interesses jurídicos por atos lesivos, ilícitos, praticados por alguém, ou até lícitos em excepcionais hipóteses legais – como nos casos do art. 188, II, combinado com os arts. 929 e 930, 1.285, 1289, 1293, 1385, § 3º, do Código Civil (CC).
Cavalieri Filho (2014), refutando doutrina tradicional de Orlando Gomes e Alvino Lima, que consideram estar a responsabilidade subjetiva ligada ao ato ilícito e a objetiva ao ato lícito, também seguida por Gonçalves (2012), acentua que o ato ilícito é o fato gerador da responsabilidade civil, apresentando dois aspectos relevantes. Sob o aspecto objetivo, o ato ilícito revela a antijuricidade da conduta ou a desconformidade entre esta e a ordem jurídica, o que implica em uma violação objetiva de um dever jurídico. Sob o enfoque subjetivo, a ilicitude alcança sua inteireza quando a conduta oposta ao valor que a norma visa a atingir deriva ainda da vontade do agente.
Em razão disso, é que se pode considerar o duplo sentido do ato ilícito. No sentido estrito, o ato ilícito é composto, além da conduta ilícita, dos requisitos de culpa – ou dolo –, nexo causal e dano, encerrando os próprios pressupostos da responsabilidade civil subjetiva, resultantes da interpretação do art. 186
do CC (BRASIL, 2002). Já no sentido amplo, o ato ilícito compreende a “mera contrariedade entre a conduta e a ordem jurídica, decorrente de violação de dever jurídico preexistente”, sendo este dever ora de incolumidade ou de segurança, não albergando o elemento volitivo, a culpa (CAVALIERI FILHO, 2014, p. 24). Como se pode ver, para a caracterização da responsabilidade civil objetiva, a culpa não figura entre seus pressupostos.
Esta ampliação do conceito do ato ilícito foi necessária para configurar o fato gerador da responsabilidade objetiva, pois a sociedade atual, baseada no consumo de massa de produtos e serviços, na utilização intensa das matérias-primas retiradas e depois descartadas do e no meio ambiente e no uso universalizado das tecnologias, tendo como contrapartida a multiplicidade das lesões e a dificuldade de sua comprovação, não comporta mais a irresponsabilidade civil do causador do ato lesivo pela inexistência ou pela não demonstração da culpa.
Além disso, buscou-se justificação teórica para a responsabilidade objetiva na teoria do risco da atividade, adotada pelo art. 927, parágrafo único
,
in fine, do CC, que se resume no fato de que “todo prejuízo deve ser atribuído ao seu autor e reparado por quem o causou, independentemente de [...] culpa.” Ademais, risco é perigo e quem “exerce uma atividade perigosa deve assumir os riscos e reparar o dano dela decorrente.” (CAVALIERI FILHO, 2014, p. 181).
O dever jurídico violado na responsabilidade objetiva, em regra – fala-se em regra, porque também há as hipóteses legais previstas na primeira parte do art. 927, parágrafo único, do CC (BRASIL, 2002) –, é o dever de segurança, ou direito subjetivo à segurança, e quanto maior o risco, maior será este dever, que a lei estabelece implícita ou explicitamente. Na lição de Binenbojm:
E, no contexto da sociedade de risco contemporânea, a tutela da segurança tem de abarcar também salvaguardas contra os efeitos das novas tecnologias, muitas vezes ainda imprevisíveis para a ciência de hoje, visando não só a proteção dos vivos, como também das futuras gerações. Surgem daí novos princípios jurídicos, como o da precaução, de extrema relevância no campo do direito ambiental e do biodireito. (2008, p. 179).
Na esfera ambiental, há dissenso acerca de qual teoria do risco aplicar: se a teoria do risco integral ou a do risco criado pela atividade pública ou privada. Quanto à primeira, assinala Ibrahin:
A teoria do risco integral não admite a previsão de excludentes do dever de indenizar, a ocorrência de caso fortuito e/ou força maior, ação de terceiros ou mesmo cláusula de não indenizar. Desse modo, para responsabilizar o agente degradador do meio ambiente, basta a demonstração do dano e do nexo de causalidade. (2012, p. 122).
A tendência atual é de aceitação dessa teoria (FERRAZ apud MANCUSO, 2007), (CAVALIERI FILHO, 2014) e (MAZZILLI, 1994; FREITAS, 2000; PORTO, 1998 apud IBRAHIN, 2012). Para a teoria do risco da atividade, que é defendida por autores como Mukai (2004) e Machado (2007), o responsável é aquele que, pela sua atividade ou profissão, expõe terceiros ou o meio ambiente ao risco de sofrer um dano. Outros autores entendem que a responsabilidade ambiental é objetiva, deixando para o caso concreto o enquadramento da teoria aplicável. Nesta linha, afirma Antunes (2010, p. 218) que “as diferentes hipóteses deverão ser examinadas de forma casuística, visto que enorme gama de possibilidades impede, ipso facto, a construção abstrata de uma teoria geral aplicável.”
A jurisprudência do STJ pacificou o entendimento de que a responsabilidade civil objetiva pelo dano ambiental está fundamentada na teoria do risco integral, conforme julgado analisado adiante, neste subitem, no REsp 1.114.398/PR.
Apesar disso, fica patente o entendimento de que a teoria de responsabilidade civil objetiva adotada pela Autoridade Marítima na elaboração da NORMAM 20, nos seus itens 2.2.3,
c e
d, e 3.1
, foi a do risco da atividade, uma vez que admite excludentes de responsabilização para o comandante da embarcação em caso de eventuais danos provocados pela água de lastro não trocada devido a esforços excessivos do navio, falha em equipamentos – casos fortuitos – ou condições meteorológicas adversas – de força maior. Ora, em tais ocasiões, o comandante realmente não deve fazer a troca da água de lastro, mas, tendo em vista a natureza do bem jurídico a ser protegido, o meio ambiente, há de haver previsão para a reparação em face da teoria objetiva da responsabilidade civil. Da mesma forma, algumas isenções e exceções, conforme analisadas no subitem 4.2 deste trabalho, poderiam ser evitadas.
O nexo causal diz respeito à “relação de causa e efeito entre a ação ou omissão do agente e o dano verificado. [...] Se houve o dano, mas sua causa não está relacionada com o comportamento do agente, inexiste a relação de causalidade e também a obrigação de indenizar.” (GONÇALVES, 2012, p. 20). Tratando-se de meio ambiente, Milaré (2009, p. 960) defende que o nexo causal exista mesmo por meio de presunções, bastando “que se demonstre a existência do dano para cujo desenlace o risco da atividade influenciou decisivamente.” Além disso, não se exige que o ato tenha sido causa exclusiva do dano, mas que tenha a conexão causal.
No que se refere ao dano, não existe a obrigação de indenizar, se este pressuposto não restar configurado. Para tanto, faz-se necessária a lesão a um bem ou interesse juridicamente tutelado, qualquer que seja a sua natureza, quer patrimonial ou moral, seja individual ou coletiva (CAVALIERI FILHO, 2014).
Em matéria ambiental, Milaré (2009, p. 866) afirma, para fins didáticos, que "dano ambiental é a lesão aos recursos ambientais, com consequente degradação – alteração adversa ou in pejus – do equilíbrio ecológico e da qualidade de vida."
Sob o enfoque da PNMA, art. 3º, V, os recursos ambientais, em seu sentido estrito, compreendem os seus elementos naturais, quais sejam a atmosfera, as águas interiores – superficiais e subterrâneas –, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, a biosfera, a fauna e a flora (BRASIL, 1981).
Em uma visão aplicável aos danos provocados pela bioinvasão via água de lastro, englobando as situações apresentadas no Capítulo 3 deste estudo, a PNMA delimita, em seu art. 3º, II, III, c e e, a noção de degradação da qualidade ambiental – denotando a modificação adversa das características do meio-ambiente – e de poluição – definindo-a como degradação da qualidade ambiental decorrente de atividades que direta ou indiretamente afetem desfavoravelmente a biota ou lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos (BRASIL, 1981).
Ressalta-se que o dano causado ao meio ambiente, considerado em sua concepção coletiva ou difusa, ou na esfera patrimonial ou moral, tem como características comuns a indivisibilidade e o alcance transindividual. Deve ser reclamado por meio de ação civil pública, ação popular, mandado de segurança coletivo ou outro meio processual adequado, manipulados pelo Ministério Público. Além disso, tem eventual indenização destinada a um Fundo, cujos recursos serão alocados à reconstituição dos bens lesados (MILARÉ, 2009).
Por outro lado, o dano ambiental individual, de natureza patrimonial ou moral, atinge bens ou interesses pessoais por intermédio do dano ao meio ambiente, sendo, por conseguinte, também chamado de dano reflexo ou em ricochete. As ações privadas interpostas também se fundamentam na responsabilidade objetiva.
A responsabilização civil do poluidor pelo dano provocado ao meio ambiente encontra-se conformada no art. 225, § 3º, da CF, nos arts. 3º, IV, e 14, § 1º, da PNMA e, de maneira mais específica, no art. 21
da Lei do Óleo, podendo ser aplicado subsidiariamente o parágrafo único do art. 927 do CC, que corresponde a uma cláusula geral da responsabilidade objetiva. Esta inflexão objetiva da responsabilidade civil ambiental foi inaugurada no Brasil na década de 1980, como consequência dos supramencionados dispositivos da PNMA, recepcionados e corroborados pelos preceitos constitucionais do art. 225, ao trazer em seu bojo alguns princípios básicos da proteção ao meio ambiente, qual o do poluidor-pagador, antes visitado.
Nessa linha, traz-se à apreciação o REsp 1.114.398/PR
, aplicável por extensão à bioinvasão pela água de lastro. Refere-se à condenação por danos morais e materiais em favor de pescadores da baía de Paranaguá, causados por poluição ambiental em consequência de vazamento de nafta, decorrente de colisão de navio no Porto de Paranaguá. A decisão foi fundamentada na responsabilidade civil objetiva da empresa proprietária do navio-tanque e no princípio do poluidor-pagador, ante a incidência da teoria do risco integral, pela qual foram afastadas, demonstrado o nexo de causalidade, quaisquer excludentes de responsabilização. (BRASIL, 2012b).
De maneira análoga, o deslastreamento da água de lastro das embarcações em local inadequado pode acarretar danos ambientais pela invasão invisível de organismos não nativos àquele local. Tais danos, dadas as sutilezas do momento de sua ocorrência e as dificuldades de sua constatação de forma imediata, devem ser evitados por todos os agentes envolvidos na execução, controle e fiscalização dos sistemas de gerenciamento de água de lastro, por meio do cumprimento da legislação pertinente e seus princípios, especialmente os da precaução, da prevenção e da boa-fé.
Nesse sentido, assinala Ibrahin que:
O conjunto de normas que disciplinam o deslastre da água dos navios implica na necessidade de responsabilizar o proprietário do navio, o armador ou operador, o comandante, a pessoa física ou jurídica de direito público ou privado, que legalmente represente o porto organizado, a instalação portuária, a plataforma e suas instalações de apoio e o proprietário da carga, os quais, por suas ações ou omissões, ocasionem danos ao meio ambiente. (2012, p. 124).
Todos esses agentes são, portanto, responsáveis objetiva e solidariamente pelos danos ocasionados pelas descargas de água de lastro. Ademais disso, se as embarcações envolvidas pertencerem a mais de uma pessoa física ou jurídica de direito público ou privado, estas pessoas ou empresas respondem solidariamente, pois
uma das maiores dificuldades que se pode ter em ações relativas ao meio ambiente é exatamente determinar de quem partiu efetivamente a emissão que provocou o dano ambiental [...]. Não seria razoável que, por não se poder estabelecer com precisão a qual delas cabe a responsabilização isolada, se permitisse que o meio ambiente restasse indene. (ATHIAS, 1993 apud MILARÉ, 2009, p. 965).
Conforme preceitua Kesselring (2007, p. 31), a solidariedade significa que “o autor de ação judicial pode ajuizar demanda contra um só poluidor, contra todos ou contra alguns. O(s) escolhido(s) deverá(ão) responder pelos danos causados e apenas posteriormente cobrar dos demais a parte que lhe(s) cabe.” Neste caso, está-se diante do direito de regresso, havendo de se considerar a responsabilidade subjetiva, mediante prova dos aludidos pressupostos, incluindo a culpa, para permitir que se discuta a parcela cabível a cada um. A responsabilidade solidária encontra abrigo no art. 942,
caput, do CC (BRASIL, 2002), e o § 3º, do art. 225 da CF corrobora este entendimento (BRASIL, 1988).
Deve-se ressaltar que esse último dispositivo tornou clara a diferença entre as responsabilidades civil, administrativa e penal, de maneira que, conforme Machado (2007, p. 363), “a irresponsabilidade administrativa ou penal não acarreta a irresponsabilidade civil.”
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6.2. ASPECTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL DO ESTADO PELA OMISSÃO RELATIVA AO GERENCIAMENTO DA ÁGUA DE LASTRO.
Tendo em vista o caráter indisponível do Direito Ambiental, positivado como direito fundamental de terceira dimensão pela Constituição de 1988 em seu art. 225, conforme já discutido alhures, bem como a sua regência pelos princípios da precaução, da prevenção e do poluidor-pagador, para que seja garantido um meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, não é mais possível compatibilizar a omissão ou a leniência do Estado com a tutela efetiva do meio ambiente. Ademais, as atividades econômicas só podem ser consideradas legítimas quando há a preservação ambiental, de acordo com o art. 170, VI, da CF.
Assim sendo, é a teoria objetiva da responsabilidade civil do Estado que se coaduna com tais preceitos da Constituição, que recepcionou os dispositivos preconizados no art. 14, § 1º, e art. 3º, IV, da PNMA, mesmo para as condutas omissivas.
Contudo, ainda remanesce na doutrina a visão de que a omissão do Estado relativa aos serviços públicos que a ele cabe prestar, inclusive ligados à proteção ambiental, não enseja responsabilidade objetiva. Esta ponderação é capitaneada por Mello (2007), ao defender que a responsabilidade por omissão decorre sempre de ato ilícito e, sendo assim, resultaria necessariamente em responsabilidade subjetiva, pois não há conduta ilícita do Estado que não seja por culpa ou dolo. Este entendimento, que também é acompanhado por Ibrahin (2012), não prospera na atualidade, conforme já verificado no subitem 6.1 deste Capítulo, uma vez que o ato ilícito não é visto mais apenas em seu sentido estrito. O ilícito também é verificado em seu sentido amplo, que prescinde da culpa.
De fato, de acordo com Milaré (2009, p. 966), “não é só como poluidor que o ente público se expõe ao controle do Judiciário [...], mas também quando se omite no dever constitucional de proteger o meio ambiente (falta de fiscalização, inobservância das regras informadoras dos processos de licenciamento [...]).” Posição que é acompanhada por autores como Machado, Ferraz, Nery Junior, Mazzilli e Mancuso (apud MILARÉ, 2009), Cavalieri Filho (2014) e Viscardi (2013).
Esse posicionamento foi pacificado pelo STJ, no REsp nº 1.071.741/SP
, ratificando a responsabilidade civil objetiva e solidária do Estado pelos danos provocados por terceiros, mesmo em sua contribuição indireta por meio da falta de controle e de fiscalização. Todavia, no que se refere à execução, a responsabilidade do Estado foi decidida como subsidiária, como devedor reserva (BRASIL, 2010).
Destarte, por consequência, essa mesma responsabilidade deve ser aplicada ao Estado, em suas três esferas federativas, em decorrência dos danos ambientais ocasionados por atos omissivos das atividades de vistoria, inspeção, controle e fiscalização do gerenciamento da água de lastro das embarcações e dos portos organizados.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Do quanto foi exposto, depreende-se que o problema da invasão de espécies exóticas e/ou patogênicas provocada pelo uso da água de lastro nas embarcações se tornou insustentável, após a segunda metade do século XX com a intensificação do comércio internacional, o qual tem como principal meio de transporte o modal aquaviário. No Brasil, este modal respondeu por cerca de noventa e seis e oitenta e nove por cento, respectivamente, das exportações e importações no ano de 2012.
Dessa maneira, é imprescindível que haja uma vigorosa legislação, norteada pelos princípios da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador e da cooperação internacional, tanto no âmbito internacional quanto no plano interno de cada País, tendo em vista que, se todos não agirem preventivamente, os esforços terão resultados mínimos. Daí a urgência do envolvimento dos Estados no enfrentamento do assunto, incluindo até mesmo os Países desprovidos de costa marítima, a exemplo do Paraguai, bastante prejudicado pela invasão do mexilhão dourado.
A bioinvasão via água de lastro, ao trazer em seu bojo prejuízos ambientais, sociais e econômicos enormes e quase sempre irreversíveis, apesar de sutis em um primeiro momento, é suficiente para elucidar o quanto o ordenamento jurídico e a doutrina devem priorizar o tema, o que evidencia a necessidade de o Poder Legislativo aprovar um marco institucional mais direcionado, de intensa fiscalização e controle do Poder Executivo e, no âmbito do Poder Judiciário, de decisões qualificadas que contemplem adequadamente a proteção do meio ambiente aquático.
Nesse contexto, são imprescindíveis os estudos relativos ao tema, inclusive no âmbito jurídico, vez que, além de advertir a sociedade e os poderes públicos do problema, fomentam subsídios e fundamentos teóricos para aprimorar as ações estatais e das organizações privadas envolvidas nos transportes aquaviários, e para acelerar a entrada em vigor da Convenção Internacional para o Controle e Gestão da Água de Lastro e Sedimentos de Navios, BWM 2004. Conforme ficou evidenciado, os próprios programas GloBallast e o GloBallast Partnerships foram iniciativas institucionais destinadas a realizar e alavancar tais estudos e preparar os Estados-membros da IMO para a adesão e cumprimento deste Documento.
No momento, enquanto essa Convenção não estiver em vigor, a legislação internacional concernente a qualquer forma de poluição dos ambientes aquáticos é aplicável, no que couber, à bioinvasão provocada pela água de lastro das embarcações. As suas disposições, nesta situação, tornam-se recomendações aos Estados Partes, a orientar seus ordenamentos internos. Vigendo a BWM 2004, a mencionada legislação será aplicada subsidiariamente.
No Brasil, de modo similar, os Documentos internalizados e a legislação ambiental pertinente aplicam-se ao problema da bioinvasão via água de lastro. O legislador, por meio da Lei de Segurança do Tráfego Aquaviário (LESTA), outorgou ao Executivo o estabelecimento de requisitos com o propósito de prevenir a poluição ambiental por parte de embarcações, o que foi realizado pela Autoridade Marítima quando elaborou a NORMAM 20.
De fato, como restou comprovado, esta norma foi orientada pela BWM 2004. Porém, pode-se questionar se houve extrapolação da delegação de competência por parte do Poder Executivo, uma vez que a NORMAM 20 antecipa parcialmente a matéria desta Convenção, que será internalizada em caráter supralegal, uma vez que se trata de Direito Ambiental – embora com viés Marítimo –, o que constitui um direito humano fundamental difuso de terceira dimensão.
Há necessidade, portanto, de maior aprofundamento e aperfeiçoamento da legislação interna no campo em tela, que pode inclusive ir além do que preceitua a BWM 2004. Para exemplificar, consideram-se: que maior enfoque deva ser dado à proteção das bacias hidrográficas em face da bioinvasão, mesmo que o tráfego entre elas não se dê por via marítima; que não se deva prescindir da teoria do risco integral no âmbito da responsabilidade civil, o que não acontece na NORMAM 20, que se baseia no risco da atividade; que se devam diminuir os casos de isenções e concessões feitas à possibilidade de troca da água de lastro. Assim, resta patente que apenas o Congresso Nacional possui legitimidade para tanto, delimitando para o Executivo tão somente a regulamentação específica.
Por outro lado, no que se refere ao gerenciamento da água de lastro, a legislação permite e incentiva, com acerto, a busca de novos métodos, em consonância com os avanços tecnológicos, desde que devidamente aprovados e certificados pela IMO. Por enquanto, os métodos de troca de água de lastro ainda são amplamente utilizados, alcançando uma renovação média de noventa e cinco por cento do conteúdo dos tanques das embarcações. Todavia, após 2016, todas elas deverão realizar o gerenciamento da água de lastro por meio do tratamento a bordo, se até esta data a Convenção já estiver vigendo.
Constata-se, ainda, que a responsabilidade civil pelos prejuízos da bioinvasão, decorrentes do mau gerenciamento da água de lastro das embarcações, insere-se nos preceitos da responsabilidade objetiva, aplicada solidariamente a todos os agentes que, em suas condutas comissivas ou omissivas, contribuíram para a ocorrência do dano. O agente escolhido, por solidariedade, pode requerer o seu direito de regresso e cobrar dos demais a parte que lhes cabe, considerando-se, nesta situação, a responsabilidade subjetiva.
Por fim, mostra-se que também é objetiva e solidária a responsabilidade civil do Estado pelos danos ambientais ocasionados por atos omissivos das atividades de vistoria, inspeção, controle e fiscalização do gerenciamento da água de lastro das embarcações e dos portos organizados. No entanto, em relação à fase de execução, a responsabilidade do Estado é considerada subsidiária, como devedor reserva.
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ZANELLA, Tiago Vinicius. Água de lastro: um problema ambiental global. Curitiba: Juruá, 2010.
ANEXOS
ANEXO A – FORMULÁRIO PARA INFORMAÇÕES RELATIVAS À ÁGUA UTILIZADA COMO LASTRO - NORMAM 20
Fonte: Brasil (2014, p. A.1).
ANEXO B – BALLAST WATER REPORTING FORM - NORMAM 20
Fonte: Brasil (2014, p. B.1).
ANEXO C – BACIAS HIDROGRÁFICAS COM SEUS RESPECTIVOS PORTOS E TERMINAIS FLUVIAIS
Fonte: Brasil (2014, p. D.3).
ANEXO D – MAPA COM AS PRINCIPAIS BACIAS HIDROGRÁFICAS DO BRASIL
Fonte: Brasil (2014, p. D.2).
ANEXO E – LISTAGEM DE SISTEMAS DE TRATAMENTO DE ÁGUA DE LASTRO (BWMS) COM CERTIFICADO INTERNACIONAL
Sistema | Empresa | URL da empresa | Métodos | Vazão (m³/h) |
Pure Ballast | Alfa Laval | http://www.alfalaval.com/solution-finder/products/pureballast/pages/pureballast.aspx | Filtração + Oxidação | 250 – 2500 |
SEDNA Peraclean Ocean | Degussa GmbH | http://www.greatlakes-seaway.com/en/pdf/PERACLEAN_Ocean_BWT.pdf | Filtração + solução de ácido peracético, peróxido de hidrogênio, água e ácido acético | 500 |
Electro-Cleen System | Techross Ltda | http://pdf.nauticexpo.com/pdf/techcross/techcross-inc-electro-cleen-system/31698-13728-_7.html | Eletrólise | 2000 |
Sedinox | Greenship Ltd | http://www.rump-kg.com/images/pdf/sedinox%20brochure%20low%20res.pdf | Eletrólise | 50 – 500 |
Ocean Saver BWMS | Ocean Saver | http://www.oceansaver.com | Filtração + desoxigenação por eletrólise | 6000 |
Ocean Saver BWMS | Ocean Saver | http://www.oceansaver.com | Filtração + supersaturação de nitrogênio | 6000 |
CleanBallast | RWO GmbH Marine Water Technology Germany | http://www.rwo.de/en/ | Filtração + eletrólise | 500 |
NK-O3 Blue Ballast System | NK Company Ltd Republic of Korea | http://www.nko3.com | Ozonização | 300 – 8000 |
Clear Ballast | Hitachi Ltd / Hitachi plant technologies Ltd | http://www.hitachi-pt.com | Filtração + coagulação | 200 – 2400 |
Hyde Guardian | Hyde Marine | http://www.hydemarine.com/ballast_water/index.htm | Filtração + ultravioleta | 600 – 1500 |
Optimarin Ballast System | Optimarin | http://www.optimarin.com/ | Filtração + ultravioleta | 334 |
BalPure | Severn Trent De Nora | http://www.severntrentservices.com/ | Eletrólise | 250 – 6000 |
CloEn-Patrol | Panasia Co. Ltd. Korea | http://www.pan-asia.co.kr/english/sub03/item_ship.php?type=1 | Filtração + ultravioleta | 250 – 4500 |
NEI VOS System | NEI Treatment System | http://www.nei-marine.com/ | Cavitação + desoxigenação | 2500 |
Sicure Ballast Water Management System | Siemens Water Technology | http://www.water.siemens.com/en/marine/Pages/ballast-water-management.aspx | Filtração + eletroclorinação | 200 – 3000 |
Fonte: Araújo (2012, p. 42-43).
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