FICHAMENTO DE TEXTO: "FEDERALISMO REGIONAL NUM PAÍS PERIFÉRICO"

Série acadêmica

Fichamento do texto "Federalismo Regional num País Periférico", BONAVIDES, Paulo. In: BONAVIDES, Paulo; LIMA, Francisco Gérson Marques de; BEDÊ, Fayga Silveira (Coord.). Constituição e democracia: estudos em homenagem ao Professor J.J. Canotilho. São Paulo: Malheiros, 2006.

Federalismo e unitarismo no Brasil

A regionalização de uma federação por meio de outorga de autonomia regional é muito mais difícil que regionalizar, com este “status”, um Estado unitário.

Para combater as desigualdades regionais, houve, no Brasil, duas frentes conjugadas, até agora sem êxito: uma no campo político e jurídico-constitucional; outra no campo econômico e administrativo.

A descentralização foi promovida pelos políticos liberais do Império, que não executaram as reformas constitucionais cabíveis quando assumiram o poder, consentindo que políticas unitaristas opostas ao sentimento nacional e ineficazes num território continental prevalecessem, acentuando o caráter centralizador da organização do País. Resultado, políticas adversas à Constituição formal no período republicano. O nome Estados Unidos do Brasil, pouco acrescentava à natureza supostamente federativa do sistema, apesar da correspondência, em termos formais, com as correntes reformistas liberais da monarquia.

O instrumento político das intervenções federais permanecia inalterado representando a presença da interferência da União sobre as ex-províncias do Império, elevadas, de repente, à categoria constitucional de entes autônomos. Instrumento este unitarista determinado pela tirania das camadas oligárquicas, oriundas da monarquia.

O Estado regional ainda está por constituir-se. Criá-lo só é possível numa ordem federativa, que proponha novo modelo de ordenamento autônomo, em que a autonomia política se qualifique como poder de relevo constituinte.

A erradicação das desigualdades regionais no campo político e constitucional

A Região Nordeste, que enfrentou calamidades cíclicas provocadas pelo fenômeno das secas, apesar de outrora bastante influente, sofreu um extremo declínio, após o insucesso de medidas administrativas efêmeras.

A partir da realidade nordestina, foram introduzidos dispositivos nas Constituições de 1934 e 1946 de evidente teor regional com o fim de enfrentar os efeitos daquela tragédia em terreno constitucional.

As Regiões se tornaram objetos de preocupações de ordem institucional na esfera constitucional. Porém, em seus conteúdos normativos a “Questão Nordestina” foi ignorada pelo constitucionalismo de fachada, outorgado pela ditadura militar.

A Constituição de 1988 fez reemegir a importância que assumem as Regiões no contexto econômico, político, social e jurídico do País. Ela avança quando: no art. 3º, III coloca o problema das Regiões e do bem estar social no patamar de princípio constitucional, que, combinado com o art. 5º, § 2º, é considerado um direito e garantia fundamental; e no art. 43, dispositivo longo dedicado exclusivamente às Regiões.

A constitucionalização administrativa das Regiões deve ser considerada como significativo passo para vencer o atraso e os obstáculos ainda existentes, que impedem a Federação brasileira de incorporar as Regiões na estrutura do seu sistema associativo.

Houve uma enorme inovação quando se introduziu formalmente o Município na Federação, como reza o art. 1º, da CF. A abertura regionalista da Constituição de 1988 dá alento à esperança de que em futuro não distante possam-se remover os obstáculos que tem retardado uma política de desenvolvimento regional, em conexão com o nacional, pois um é ligado ao outro.

As menções da Constituição atual à problemática regional prosseguem com grande relevância nos dispositivos: art. 21, IX; art. 25, § 3º; art. 48, IV; art. 151, I; art. 159, I, c; art. 165, §§ 1º, 4º, 6º e 7º; art. 166, § 1º, II; art. 170, VII. Já no ADCT, os dispositivos: art. 34, § 10, I, II, III, § 11; art. 35; art. 40; e art. 42.

O espírito da regionalidade impregnou o constituinte de 1987-1988. Mas a Constituição não deu a esse ser econômico, social e cultural, o reconhecimento político a que ele faz jus em termos de autonomia. Esta situação aponta para um fator de crise e de conflitos que já se percebeu e avultaram naquele espaço regional pela dissolução, em 2001, de órgãos de desenvolvimento regionais, em que pese a restituição de alguns mais recentemente.

A erradicação das desigualdades regionais por obra do Poder Executivo e dos órgãos regionais de desenvolvimento

As medidas concretas que se tomaram no campo econômico e administrativo com o fim de minorar os efeitos dos desequilíbrios regionais e lograr mais solidez nas estruturas do sistema federativo não alcançaram resultados à altura das expectativas reinantes em distintas épocas republicanas no tocante à solução do referido problema, que ameaça a estabilidade do regime.

A problemática regional só se tornou uma preocupação pública permanente, pelo menos na Região Nordeste, quando o Governo Federal criou, ao fim da primeira década do século passado, a Inspetoria de Obras Contra as Secas (IOCS), que, a partir de 1919, passou a se chamar Inspetoria Federal de Obras contra as Secas (IFOCS).

A década de 50 foi, após a criação do Banco do Nordeste, o grande marco histórico, em relação aos problemas nordestinos, os quais costumavam ser tratados pela via assistencialista, emergencial, paliativa e episódica de uma política de governo inconsistente, pois, transcorrido o ciclo das secas, logo caiam no esquecimento.

O problema regional, como visualizado principalmente pelo ângulo econômico, deixava de ser só um problema na Região e da Região para ser também um problema no País e do País, assumindo um caráter nacional, já que não ocupava a consciência governante enquanto questão de uma Região, mas de todas as Regiões. Desse modo, era vista por perspectiva nova as desigualdades regionais e sociais, em que residia a rede nervosa de toda a problemática.

Neste contexto, foi criada a SUDENE (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste), em 1959, que se destinava a descer às raízes reais do problema, como era o objetivo de seu criador, Celso Furtado. Entretanto, os Presidentes da ditadura militar dele se desviaram, com graves danos para o País e às Regiões.

A SUDENE foi o ponto de partida para a reestruturação do sistema federativo. Almeja-se êxito na criação de instâncias regionais de poder autônomo, passando-se do planejamento econômico regional ao planejamento político nacional sobre bases regionais.

Poder-se-á, assim, inaugurar no País um novo federalismo, provavelmente mais sólido e mais conforme à natureza da realidade nacional, com a introdução do federalismo das Regiões, sem supressão dos demais entes autônomos da República Federativa, os Estados-membros e os Municípios (art.1º, caput, da CF).

Na mesma linha de pensamento, para servir à política de desenvolvimento regional, criaram-se outras superintendências: primeiro, a SUDAM (Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia) em 1966; a seguir, a SUDECO (Superintendência do Desenvolvimento da Região Centro- Oeste) e a SEDESUL (Superintendência do Desenvolvimento da Região Sul), ambas de 1967.

Desviadas de suas finalidades radicadas no desenvolvimento e no serviço da redução das desigualdades regionais e sociais, se converteram, por obra da ditadura, em instrumentos estéreis e impotentes para alcançar os objetivos superiores a que estavam destinadas, acabaram sendo extintas, em 2001, por Medidas Provisórias do governo neoliberal de Fernando Henrique Cardoso.

De autarquias federais, a SUDENE e a SUDAM passaram a duas Agências inexpressivas e efêmeras: a Agência do Desenvolvimento da Amazônia (ADA) e a Agência do Desenvolvimento do Nordeste (ADENE).

Em 2003, o primeiro governo constitucional de centro-esquerda do Brasil, encabeçado por Luís Inácio Lula da Silva, deu o passo concreto para restaurar os órgãos regionais de desenvolvimento suprimidos na gestão antecedente, assinando e encaminhando ao Congresso Nacional projeto de lei complementar que recria a SUDENE.

No quadro da crise federativa do Brasil, se não houver a integração nacional por via regional, mais uma vez o país ficará condenado a ser um Estado e não uma nação. Aquilo que é uma guerra fiscal de Estados, ou entre Estados, ou entre Estados e a União, poderá com o tempo se transformar numa guerra civil, ou numa eventual alternativa de ditadura feroz, com risco de dissolução do pacto federativo, de quebra da unidade nacional e de destruição do Estado de Direito.

A vontade historicamente unitarista do Poder Central e a frouxidão decaída das autonomias dos Estados-membros se chocam com a vontade regional, que, por não se organizar nem se institucionalizar, faz efervescentes os descontentamentos e as frustrações latentes, provocadoras da crise em curso.

Conclusão: o paradoxo da regionalização política no Estado Federal

É mais dificultoso concretizar num país federativo a descentralização regional, em grau político superior, do que num país unitário, onde a tradição, a teoria, os elementos históricos inculcam, de ordinário, a centralização e não a autonomia.

Vinga o paradoxo: o Estado unitário tem favorecido mais as Regiões, em matéria autodeterminativa, do que o Estado federal. Conforme exposto, em sede constitucional, as Regiões foram mais reconhecidas e aquinhoadas e adquiriram mais poder autônomo no Estado unitário que nas repúblicas federativas.

A globalização a que estamos inseridos é desregionalizante, desestatizante, desnacionalizante e desconstitucionalizante; desfaz a imagem e o perfil do Estado soberano historicamente; do Estado da tradição clássica, que evoluiu para o moderno Estado constitucional, o Estado de Direito, o Estado das liberdades públicas e da separação dos poderes, aquele que, desesperadamente, na contramão da globalização, busca ser também em nossos dias o Estado dos direitos fundamentais de todas as dimensões.